Источники финансирования капитального ремонта многоквартирных домов

45
Фото © shutterstock.com
Фото © shutterstock.com
Попов С.О.
Автор: Попов С.О.
канд. юрид. наук, советник мэра г. Омска
В статье обосновывается необходимость участия органов государственной власти в финансировании капитального ремонта многоквартирных домов: приводятся правовые основания и соответствующая судебная практика.

С момента введения в действие правовых норм о местном самоуправлении и до сегодняшних дней не теряют остроты вопросы сосуществования государственной и муниципальной власти. Взаимодействие данных уровней публичной власти, определение их «первичности» и «вторичности» являются постоянным предметом дискуссий как в научной, так и в практической среде. Представляется, что причины наличия таких проблем состоят не столько в человеческом факторе, сколько в том, что потенциал их возникновения заложен в правовых нормах. В этом смысле не являются исключением правовые нормы, регламентирующие определение источников финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, переданных органам местного самоуправления.

К сведению

Принцип самостоятельности бюджетов означает в т. ч. наличие у органов местного самоуправления права в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств.

Статья 31 БК РФ

В течение 2009—2014 гг. в целом ряде муниципальных образований России удовлетворяются требования собственников многоквартирных домов по исковым заявлениям об обязании администраций муниципальных образований провести капитальный ремонт многоквартирных домов за счет средств муниципальных бюджетов. Подобные решения принимались судами Владивостока, Барнаула, Омска, Улан-Удэ, Хабаровска, Новокузнецка, Кяхты, Лесозаводска, Якутска, Томска, Тюмени, Кургана, Благовещенска, Ижевска и других муниципалитетов.

Принятие судами указанных решений, на первый взгляд, является совершенно стандартной процедурой, поскольку имущество домов должно содержаться в пригодном для использования состоянии, а согласно положениям ст. 40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Произвольно лишен жилища не может быть никто.

Вместе с тем наполнение местных бюджетов остается большой проблемой. Как следствие, возрастающие объемы неисполненных обязательств по судебным решениям, а также рост недовольства должностных лиц местного самоуправления постоянной необходимостью изыскания возможностей дополнительного финансирования судебных обязательств такого рода за счет иных обязательств привели к появлению позиции, согласно которой понуждение муниципальных образований произвести капитальный ремонт общего имущества за счет своих средств в судебном порядке является вмешательством в деятельность органов местного самоуправления по исполнению собственных полномочий и нарушением конституционно закрепленного принципа разделения властей.

Данная точка зрения обосновывается тем, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В то же время в силу положений Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации основана на определенных принципах, в т. ч. на самостоятельности бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов означает наличие права органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

Данный тезис, на первый взгляд, может показаться несостоятельным. Вместе с тем, если обратить внимание, с одной стороны, на скудность абсолютного большинства местных бюджетов, а с другой — на огромное количество систематически принимаемых судами решений об обязании муниципалитетов произвести ремонт общего имущества в многоквартирных домах, то можно прийти к выводу о том, что в некоторых случаях совокупная стоимость исполнения таких решений может превышать годовой бюджет муниципального образования.

К существенному увеличению количества судебных решений, обязывающих органы местного самоуправления произвести ремонт общего имущества в многоквартирных домах, приводит то, что такие решения принимаются не только по заявлениям граждан, но и по инициативе прокуратуры.

При этом, например, в отношении администрации г. Омска на сегодняшний момент принято 9 судебных решений без срока исполнения, 63 решения со сроком исполнения в 2012 г., 299 судебных решений об обязании выполнить капитальный ремонт многоквартирных домов со сроком исполнения в 2013 г.

Источники финансирования капитального ремонта многоквартирных домов

На выполнение всего комплекса указанных работ по капитальному ремонту многоквартирных домов по судебным решениям с указанными сроками исполнения необходимы источники финансирования в размере более 7,8 млрд руб.

В связи с этим администрацией города проведен структурный анализ судебных актов и визуальных обследований, представленных в материалах судебных дел. По итогам данного анализа подготовлен реестр многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту в рамках исполнения судебных актов, расположенных в порядке очередности по окончательному сроку исполнения судебных актов (далее — реестр).

В настоящее время капитальный ремонт в рамках исполнения судебных актов производится в соответствии с очередностью согласно реестру.

При этом, принимая во внимание значительный объем финансирования на выполнение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов, в целях оптимизации расходов администрацией г. Омска принято решение о выполнении в первоочередном порядке приоритетных видов работ по капитальному ремонту, согласованных с взыскателями по вынесенным судебным решениям.

Необходимо отметить, что определение приоритетных видов работ по капитальному ремонту не отменяет обязанности администрации города исполнить решения судов в полном объеме. Вместе с тем на 2014 г. удалось предусмотреть лишь 247,7 млн руб. на данные цели.

Вопрос об определении круга обязанных лиц по проведению капитального ремонта многоквартирных домов возник уже давно. Полагаем, что решение проблемы с источниками финансирования капитального ремонта многоквартирных домов связано не только с отсутствием необходимых денежных средств в местных бюджетах, но и с коллизиями правовых норм (рис. 1). Соответствующие вопросы решаются органами местного самоуправления самостоятельно. При этом сложившаяся судебная практика по обязанию органов местного самоуправления произвести капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах влечет неисполнение иных социальных обязательств, возложенных на органы местного самоуправления, приоритетность которых, при всей необходимости решения жилищных проблем, не может быть исключена.

Источники финансирования капитального ремонта многоквартирных домов

Рис. 1. Основания софинансирования капремонта МКД

На наш взгляд, крайне затруднительным является решение данной проблемы без привлечения бюджетов иных уровней публичной власти (прежде всего — средств бюджетов субъектов РФ).

Правовое обоснование необходимости привлечения региональных средств на указанные цели можно обнаружить также в нормах постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020–1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и  Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Во исполнение данного правового акта в муниципальную собственность принимались многоквартирные дома. В рамках процедуры разграничения было предписано весь жилищный фонд, независимо от того на чьем балансе он находится, передать в муниципальную собственность городов и районов. Таким образом, на основании данного постановления жилищный фонд передавался в собственность муниципальных образований.

При принятии ст. 16 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541–1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» законодатель не учел, что государственный многоквартирный жилищный фонд имел на момент передачи в муниципальную собственность значительный физический износ и нуждался в капитальном ремонте. Наймодателем этого жилья являлось в т. ч. и государство. В результате разграничения государственной собственности муниципалитеты получили многоквартирные дома в плохом техническом состоянии и оказались в сложной правовой и финансовой ситуации.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов. Осуществление капитального ремонта является бюджетными инвестициями. Не допускается инвестирование из местного бюджета в объекты капитального строительства, которые не относятся (не могут быть отнесены) к муниципальной собственности. Данный порядок расходования средств на осуществление капитального ремонта является обязательным, нарушение его органами местного самоуправления является нарушением порядка, установленного законодательством.

Однако из содержания ст. 16 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» можно сделать вывод о наличии у бывших наймодателей обязанности проводить капитальный ремонт даже при отсутствии условий, установленных Бюджетным кодексом РФ. Следовательно, обязанность муниципалитетов проводить такой ремонт не зависит от того, относятся ли данные дома к муниципальной собственности. Представляется, что данное обстоятельство существенно ухудшает правовое положение муниципалитетов и необоснованно увеличивает их и без того многочисленные финансовые обязательства.

В бюджетном законодательстве можно отыскать и иные свидетельства необоснованности такого обязывания органов местного самоуправления. В частности, согласно Бюджетному кодексу РФ в течение финансового года недопустимо введение в действие органами государственной власти решений, которые влекут увеличение расходов бюджета других уровней, если в законы (решения) о соответствующих бюджетах не внесены изменения, предусматривающие компенсацию этих расходов. Следовательно, возложение на муниципальные образования обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из принятых органами государственной власти Российской Федерации в рамках своей компетенции решений, нарушает не только принцип самостоятельности бюджетов, который установлен в Бюджетном кодексе РФ в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства.

В соответствии с законодательством возникающие у муниципального образования при осуществлении переданных ему государственных полномочий расходные обязательства исполняются за счет субвенций, предоставленных на эти цели из бюджета субъекта РФ (и в пределах данных субвенций). Учитывая, что бюджет субъекта РФ и местный бюджет являются составными частями финансовой системы Российской Федерации, отсутствие софинансирования со стороны органов государственной власти на указанные цели нельзя назвать соответствующим критериям справедливости (рис. 2).

Источники финансирования капитального ремонта многоквартирных домов

Рис. 2. Обоснование ответственности органов власти за капремонт МКД

К гарантиям местного самоуправления относятся права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, причиной которых служат решения органов государственной власти, запрет на ограничение установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых источников финансирования капитального ремонта многоквартирных домов. Представляется, что при реализации в соответствии с Конституцией РФ полномочий в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления (носящих дискреционный характер) законодатель должен соотносить принимаемые в данной сфере решения с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, учитывать конституционную природу местного самоуправления — этого уровня публичной власти, являющегося наиболее приближенным к населению.

>> Обязательства по проведению капитального ремонта могут быть распределены между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Соблюдением указанных требований можно на законодательном уровне обеспечить равенство прав муниципальных образований — территориальных сообществ граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления. Это предполагает, например, юридическое равенство муниципальных образований в их финансово-бюджетных отношениях с органами государственной власти, что гарантирует (в числе прочих) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места его проживания. В противном случае законодатель мог бы наделить местное самоуправление полномочиями в неопределенном объеме, а органы местного самоуправления реализовывали бы их произвольным образом. Подобное повлекло бы нарушение принципа разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти, поставило бы под сомнение надлежащее финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления в соответствии с имеющимися полномочиями, и вполне могло поставить под угрозу выполнение органами местного самоуправления конституционных обязанностей надлежащим образом.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливаются в соответствии с Конституцией РФ общие организационные, территориальные, правовые и экономические принципы организации местного самоуправления, определяются государственные гарантии его осуществления. Также в рамках этих общих принципов закрепляются правовые основы компетенции муниципальных образований, в т. ч. определяются содержание и состав вопросов местного значения, дифференциация их по типам муниципальных образований, устанавливаются полномочия органов местного самоуправления по решению данных вопросов и их права на решение вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения.

Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Что касается вопросов, не отнесенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, то по ним установленные федеральными законами и законами субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления являются отдельными государственными полномочиями, которые передаются органам местного самоуправления. Законодательство о местном самоуправлении не возлагает на муниципальное образование обязанности по проведению капитального ремонта не принадлежащего ему недвижимого имущества.

На наш взгляд, выделение целевых бюджетных ресурсов на осуществление капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома возможно только при условии исполнения обязательств по всем иным вопросам местного значения.

К числу правовых оснований необходимости снятия с органов местного самоуправления финансовых обязательств по осуществлению капитального ремонта многоквартирных домов, находящихся на территории муниципалитетов, можно причислить и  гражданско-правовые нормы. Так, в соответствии с нормами действующего законодательства лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, под которыми понимаются расходы, которое это лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

Также закрепляется, что убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов Российской Федерации, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

В решениях суда отмечено, что несмотря на переход обязанности по капитальному ремонту к новому собственнику дома — муниципальному образованию город Омск последнее не лишено возможности (учитывая состояние дома при его передаче) ставить перед бывшим собственником вопрос об участии того в проведении капитального ремонта.

Данный вывод соответствует общепринятой позиции судов общей юрисдикции города Омска, которая базируется на правовом подходе к данной категории дел, установленном президиумом Омского областного суда и Верховным Судом РФ. Он заключается в возможности предъявления новым собственником жилого дома требований к предыдущему собственнику об участии в проведении капитального ремонта, если дом был передан в ненадлежащем состоянии.

Аналогичной правовой позиции придерживается и Конституционный Суд РФ, который в своем определении, принятом по жалобе администрации города Омска, сделал вывод о возможном распределении финансово-экономических обязательств по проведению капитального ремонта между органами государственной власти и органами местного самоуправления, если жилые помещения ранее были переданы из государственной собственности в муниципальную собственность в состоянии, уже требующем капитального ремонта (см.: определение Конституционного Суда РФ от 01.03.2012 № 389-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Омска на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16 Закона РФ „О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации“»).

Таким образом, использование государственной власти как источника финансирования капитального ремонта переданных муниципалитетам многоквартирных домов является одним из условий выполнения задачи реализации конституционной нормы о праве каждого на жилище. Обязывание органов местного самоуправления финансировать проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, находящихся на территории муниципалитетов, является необоснованным не только ввиду недостаточности средств в местных бюджетах и явной их несоразмерности с возникающими финансовыми обязательствами, но и с точки зрения конституционно-правовых, бюджетно-правовых и  гражданско-правовых норм



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией



Выбор редактора

Дайджест самых нужных статей.

Пояснение к картинке

Любовь Чеснокова,
Шеф-редактор журнала
«Управление многоквартирным домом»

Читать сейчас
Обновлено 12.10.2016

Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Опрос

Редакция журнала «Управление многоквартирным домом» интересуется: "Какие темы для вас наиболее интересны?"

  • Расчеты с жителями 66.67%
  • Договорные отношения с жителями 0%
  • Договорные отношения с подрядчиками 0%
  • Технические особенности эксплуатации общего имущества в МКД 33.33%
Другие опросы

Рассылка



© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
После регистрации вы сможете:

  • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
  • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
  • оставлять комментарии к материалам
  • задавать вопросы экспертам

Оставайтесь с нами!
с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль