Как избежать обжалования муниципальных правовых актов в суде

16
Фото © shutterstock.com
Фото © shutterstock.com
Зверев А.И.
юрист, эксперт журнала «Практика муниципального управления»
Суды нередко признают утвержденные органами местного самоуправления муниципальные нормативно-правовые акты недействительными. Рассмотрим, по каким причинам так происходит наиболее часто и как избежать оспаривания муниципальных правовых актов.

Кто может инициировать обжалование муниципальных правовых актов

В качестве заявителей по делам об оспаривании муниципального нормативного правового акта могут выступать:

  • физические лица;
  • юридические лица;
  • общественное объединение;
  • прокурор;
  • органы государственной власти.

Гражданин, организация, иные лица могут оспорить акт, если полагают, что:

  • нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы;
  • созданы препятствия к реализации их прав, свобод и законных интересов;
  • на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Общественное объединение имеет право оспорить решение органа или должностного лица, наделенного публичными полномочиями, если полагает, что:

  • нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного объединения;
  • созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов;
  • на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Уполномоченный по правам человека, органы государственной власти, прокурор вправе подать иск или заявление в защиту публичных интересов, если оспариваемое решение:

  • не соответствует вышестоящему нормативному правовому акту;
  • нарушает права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц;
  • создает препятствия для реализации их прав, свобод и законных интересов;
  • незаконно возлагает на граждан, организации, иных лиц какие-либо обязанности.

Например, антимонопольный орган может оспорить муниципальный нормативный правовой акт, если он противоречит антимонопольному законодательству (ст. 22, 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Предмет оспаривания муниципальных правовых актов

Предметом оспаривания в суде может стать:

  • форма муниципального нормативно-правового акта;
  • обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта (например, право регулировать ту или иную сферу отношений);
  • наличие у органа или должностного лица полномочий на принятие оспариваемого акта;
  • нормы, которые содержатся в акте;
  • порядок принятия и опубликования акта;
  • соответствие акта требованиям юридической техники.

Как избежать обжалования муниципальных правовых актов в суде

Дадим рекомендации, которые помогут избежать судебных разбирательств.

Проведите юридическую экспертизу

Прежде чем принять муниципальный нормативно-правовой акт, проведите юридическую экспертизу его проекта. Подключите к этой работе квалифицированных юристов. В ходе экспертизы они выяснят, соответствует ли проект муниципального правового акта Конституции РФ, федеральному и региональному законодательствам (п. 4 Закона № 131-ФЗ). Все коллизии нужно выявить и устранить на этапе подготовки акта. В противном случае у вас возникнут проблемы.

Пример 1. Заместитель прокурора Республики Башкортостан оспорил положения Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и Правил согласования, размещения и регистрации средств информационного оформления на территории Уфы. Судьи поддержали зампрокурора. Они указали, что орган местной власти незаконно возложил на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности, которые могут быть установлены только федеральным законодательством или договором. А также ввел муниципальным правовым актом новые понятия «вывеска» и «информационная табличка», которые не содержит федеральное законодательство. Судьи пришли к выводу: положения Правил были приняты с превышением полномочий органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут регулировать только вопросы, относящиеся к ведению муниципальных образований. Проверьте, соответствует ли муниципальный акт разграничению предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Органы местного самоуправления и их должностные лица принимают муниципальные правовые акты (ст. 2, п. 1 ст. 7 Закона № 131-ФЗ):

  • по вопросам местного значения;
  • вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;
  • иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.

Как избежать обжалования муниципальных правовых актов в суде

Недостаточно буквально сопоставить положения акта и нормы федерального законодательства. В ходе анализа юристы должны изучить смысл нормы и правовые последствия ее принятия, а иногда даже рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы. Например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах.

Нормы муниципального акта не должны нарушать права и законные интересы физических и юридических лиц. В противном случае велика вероятность, что акт станет предметом спора в суде и будет признан недействительным. 

Пример 2. Компания арендовала у администрации муниципального образования земельный участок для комплексного благоустройства территории, строительства объектов рекреации и общественного назначения. Возможность вести эту деятельность на участке администрация предусмотрела в постановлении. Но через три года она приняла другое постановление, которым утвердила документацию по планировке территории. В документации не было сведений о том, что на предоставленном компании участке можно размещать объекты рекреации и общественного назначения. Компания обратилась в суд и попросила признать новое постановление частично недействительным, поскольку оно ущемляет ее права на использование земельного участка по целевому назначению. Суд поддержал истца. Часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ гласит, что в документации по планировке территории нужно учитывать существующие на момент утверждения права иных лиц, в том числе правообладателей земельных участков.

Проведите антикоррупционную экспертизу

Антикоррупционную экспертизу проводят, чтобы выявить в проекте правового акта коррупциогенные факторы и устранить их. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов содержит Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ. Порядок и методику Правительство РФ утвердило постановлением от 26 февраля 2010 г. № 96.

Полезно знать

Как правило, срок проведения экспертизы не превышает 10 дней с момента поступления документа на проверку.

Органы местного самоуправления принимают и утверждают порядок проведения антикоррупционной экспертизы, который не должен противоречить постановлению № 96-ФЗ. Включите в документ следующие сведения:

  • цель и правовые основания проведения экспертизы;
  • муниципальные правовые акты, в отношении которых проводится экспертиза;
  • орган, должностное лицо, подразделение, которые проводят антикоррупционную экспертизу;
  • перечень коррупциогенных факторов из постановления № 96;
  • сроки проведения экспертизы;
  • возможность проведения независимой экспертизы;
  • порядок проведения экспертизы;
  • правила оформления заключения эксперта.

Антикоррупционная экспертиза проводится в отношении устава муниципального образования, решений, принятых на местном референдуме, решений представительного органа, постановлений и распоряжений главы муниципального образования.

Внимание

Не проводите антикоррупционную экспертизу нормативных актов, имеющих индивидуальный характер (например, инструкции по делопроизводству).

Экспертиза обязательна, если акт:

  • затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина;
  • регламентирует полномочия органов местной власти, связанные с предоставлением средств бюджета или муниципального имущества и (или) установленные бюджетным, налоговым, лесным, водным, земельным, градостроительным, природоохранным законодательством;
  • связан с прохождением муниципальной службы и предоставлением гарантий лицам, замещающим муниципальные должности или должности муниципальной службы.

Коррупциогенными факторами будут считаться положения муниципальных правовых актов, которые:

  • устанавливают для правоприменителей необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
  • содержат неопределенные, трудновыполнимые, обременительные требования к гражданам и организациям;
  • не содержат конкретные или содержат неопределенные сроки, условия или основания принятия решения. Например, «в разумный срок», «в установленный период»;
  • содержат дублирующие полномочия органов или должностных лиц местного самоуправления. 

Полезно знать

Формулировка «вправе» не будет коррупциогенным фактором, если она в совокупности с другими нормами муниципального акта не нарушает права и законные интересы физических и юридических лиц, не препятствует реализации этих прав.

Исключайте трактовку норм, при которой исполнение обязанности уполномоченным лицом становится произвольным. Не используйте фразы: «вправе истребовать иные документы», «может установить другие условия». Исключения и запреты для конкретных лиц в муниципальных актах будут рассматриваться как коррупциогенный фактор, если они установлены по воле уполномоченного лица, а не в силу закона. Не нарушайте пределы компетенции органов власти или их должностных лиц, установленные федеральными законами.

Пример 3. Муниципальный акт не должен устанавливать порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий, поскольку это выходит за пределы компетенции органов местного самоуправления. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством (ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ).

Учтите интересы предпринимателей

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности, также подлежат экспертизе. Ее цель – выявить и устранить положения, которые необоснованно затрудняют работу предпринимателей и инвестиционную деятельность в муниципальном образовании. Необходимость такой экспертизы закрепляется муниципальными нормативными актами в соответствии с законом субъекта РФ, устанавливающим перечень муниципальных образований, в которых проведение экспертизы обязательно.

Внимание

Чтобы выявить в акте положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, нужно провести оценку регулирующего воздействия.

Соблюдайте требования юридической техники

Чтобы акт был понятен и прост в использовании, он должен соответствовать требованиям юридической техники. В муниципальном правовом акте должны быть обязательные реквизиты и содержательная часть. К обязательным реквизитам относятся:

  • орган, который принял акт;
  • наименование вида акта;
  • дата принятия акта;
  • место подписания (утверждения);
  • номер акта;
  • заголовок акта;
  • полное наименование должности лица, подписавшего муниципальный правовой акт, и его подпись.

Содержательная часть акта состоит из вступительной части (преамбулы) и основной (нормативной) части. Укажите в преамбуле правовые основания принятия акта. Сначала акты высшей юридической силы, затем подзаконные акты, норму законодательного акта, регулирующего данную сферу отношений, норму устава муниципального образования, которая относит принятие акта к компетенции органа местного самоуправления.

Основная часть устанавливает сферу действия, общие и конкретные требования, предписания к поведению субъектов, правовые последствия. В этой части акт делится на разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, что улучшает его построение и упрощает использование. 

Опасность

Избегайте неопределенных и оценочных формулировок, например «как правило», «в случае необходимости», «при достаточных основаниях»

Изменения в муниципальный правовой акт вносятся отдельным актом. Если изменения крупномасштабные, муниципальный правовой акт признается утратившим силу и принимается новый муниципальный правовой акт. 

Правильно применяйте юридическую терминологию в тексте акта. Формулировки должны быть понятными, точными и определенными. Юридико-лингвистическая неопределенность может стать коррупциогенным фактором. Используйте понятия и термины, легальное определение которых содержится в действующем законодательстве. Не обозначайте одним и тем же термином различные понятия. Не используйте нерасшифрованные аббревиатуры.

Соблюдайте порядок принятия

Учтите порядок принятия муниципального правового акта. Не забывайте о согласованиях, если они предусмотрены порядком. Иначе суд признает акт недействующим.

Пример 4. Совет депутатов Мичуринского сельского поселения Хабаровского муниципального района включил лесные участки, расположенные на землях лесного фонда, в границы сельского поселения. Статья 25 Градостроительного кодекса РФ требует, чтобы представительный орган предварительно согласовал проект генерального плана с Рослесхозом. Депутаты этого не сделали. Рослесхоз обратился в суд. Судьи признали недействующим решение Совета депутатов и указали, что он существенно нарушил порядок принятия документа территориального планирования (апелляционное определение Верховного суда РФ от 6 октября 2016 г. № 58-АПГ16-6).

Проекты муниципальных нормативно-правовых актов могут быть вынесены на публичные слушания (ст. 28 Закона № 131-ФЗ). Чтобы избежать обжалования муниципальных правовых актов, организуйте и проведите их в порядке, предусмотренном законодательством.



Вопросы по теме

Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
×

Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами!