Тенденции развития местной демократии в европейских странах

2405
Наряду с прямыми демократическими правами, в соответствии с которыми граждане могут напрямую участвовать в принятии решений, т. е. составлять определенную конкуренцию избранным муниципальным представителям, все большее значение с точки зрения теории и практики местной демократии приобретают партиципативные права участия и взаимодействия при принятии решений. Одновременно они представляют собой важное дополнение (и корректировку) представительной демократии, не затрагивая, однако, прав на принятие решений самими выборными органами. Ниже предметно рассматривается развитие прав граждан на прямое участие в местном самоуправлении в Англии, Швеции, Франции и Германии.

Англия

При регулировании местной демократии британское законодательство до последнего времени в полном объеме придерживалось традиционного принципа верховенства представительной демократии. Данный принцип базируется на законодательных нормах 1832 г., которыми закреплен статус избранных муниципальных советов как органа принятия решений местных властей. Главенство представительной демократии находит свое выражение и подтверждение в доминирующем с точки зрения конституционной политики положении, являющимся фундаментом в общегосударственном контексте. Парламентский суверенитетне терпит никаких прямых демократических конкурентов, ни на национальном, ни на местном уровне.

За последние годы в этой закрепленной с правовой и культурно-политической точек зрения гегемонии представительно-демократических структур принятия решений была пробита значительная брешь, в первую очередь из-за проведения институциональных изменений, заключающихся в том, что признание легитимности таких структур ставится в зависимость от результатов обязательного референдума (плебисцит по существу).

С одной стороны, это касается (обязательных) референдумов, проведенных в 1997 г. в Шотландии и Уэльсе, по вопросу создания избираемых региональных парламентов. С признанием референдумов в сентябре 1997 г. была введена регионализация Соединенного Королевства. Еще в восьми регионах Англии должны были быть проведены референдумы по формированию собраний региональных представителей на выборной основе; после того как в ноябре 2004 г. в одном из регионов (Северо-Восток) результаты соответствующего референдума оказались отрицательными подавляющим большинством голосов, правительство отказалось от дальнейшей реализации стратегии прямой демократии.

Другим современным релевантным примером является проведение (обязательных) местных референдумов (плебисцитов по существу) для выявления позиции местных сообществ относительно введения прямых выборов мэров).

Импульсом к этому послужило достигнутое в мае 1998 г. в Большом Лондоне положительное решение о проведении прямых выборов мэра. После получения положительного решения на референдуме состоялись прямые выборы, по результатам которых Кен Ливингстон стал первым в английской муниципальной истории напрямую избранным мэром.

Этот прорыв послужил также основой для полномасштабной реформы традиционной муниципальной модели, на реализацию которой был направлен Закон о местном управлении 2000 г., в соответствии с которым две из трех законодательно предложенных модели управления предусматривают прямые выборы мэров. Однако для их внедрения необходимо получить согласие местного сообщества, выраженное на обязательном референдуме. Такой референдум может быть проведен по инициативе как минимум 5% граждан, обладающих избирательными правами. Нужно, правда, отметить, что на сегодняшний день лишь в немногих муниципалитетахпроведенысоответствующие референдумы, и пока только 11 (из 316) муниципалитетов внедрили модель прямых выборов мэров.

Швеция

История прямой демократии в Швеции уходит корнями в раннее Средневековье, когда существовали местные народные собрания. Аналогично длительным историческим опытом на территории Европы обладает, пожалуй, еще только Швейцария. В Швеции, которая исторически развивалась как сельскохозяйственная страна со свободным крестьянством, избежавшим фазы феодальной зависимости и угнетения, решения на сельском уровне принимались на непосредственных сходах жителей. Закон 1862 г., в соответствии с которым было введено современное местное самоуправление, установил, что общины могли сделать выбор между выборными муниципальными представительными органами и прямыми общинными собраниями. Во многих (если не в большинстве) из 2500 муниципалитетов даже после 1945 г. общепринятой (привычной) формой принятия решений были прямые общинные собрания.

В связи с территориальной реформой в 1974 г., в результате которой образовалось 288 муниципалитетов (с населением в среднем 35 тыс. чел.), принятый в том же году конституционный закон наделил местное самоуправление исключительным статусом, практически равносильным парламентской форме правления, однако одновременно закрепил принцип представительной демократии и на местном уровне власти в форме муниципальных представительных органов, а также предусмотрел обязательность проведения выборов членов таких органов каждые четыре года. Таким образом практически была прекращена богатая традициями история местной прямой демократии.

Так продолжалось много лет. В конце концов в закон о местном самоуправлении 1991 г. – после колебаний, в первую очередь со стороны социал-демократов, получивших большинство в основном в городах, – были внесены нормы о местных референдумах, правда, только в качестве совещательной процедуры, проведение которой инициируется избранным представительным органом общины.

Преследуя очевидную цель – обеспечить жителям укрупненных в результате значительной территориальной реформы муниципалитетов определенную компенсацию ограничения прав участия в местном самоуправлении, закон 1979 г. закрепил норму о том, что муниципалитеты вправе создавать совместные советы граничащих между собой муниципалитетов. Члены таких советов назначаются местными представительными органами в зависимости от распределения мест в них между политическими партиями. В основном они набираются из живущих по соседству граждан и общественных групп.

В течение 1980-х гг. созданием совместных советов в основном занимались крупные и средние города. В 1993 г. в 25 городах существовало порядка 140 совместных советов. Однако с течением времени большинство из них (за исключением советов таких крупных городов, как Стокгольм, Гетеборг и Мальме) были распущены. Интерес граждан к их сохранению был, очевидно, невелик.

Опираясь на изначально разработанную в Дании концепцию демократии пользователей (получателей услуг) и прав пользователей (получателей услуг) на участие в принятии решений, закон о местном самоуправлении 1991 г. открыл для шведских муниципалитетов возможность создавать для определенных муниципальных учреждений советы пользователей (получателей услуг), в которые входят представители соответствующих групп пользователей (получателей услуг) – родители, пенсионеры, дети и т. п.

В настоящее время порядка 90% всех шведских муниципалитетов сформировали советы пользователей (получателей услуг) в одной или нескольких сферах предоставления муниципальных услуг (в первую очередь – в порядке убывания частоты создания – начальные школы, группы дневного пребывания детей, дома престарелых, средние школы, организации/учреждения для лиц с ограниченными возможностями). В основном такие советы носят консультативный характер, но в некоторых случаях, однако, обладают и функциями принятия решений в отношении соответствующей сферы, причем пользователи (получатели услуг) – родители в отношении начальной школы, родители и ученики в отношении средней школы – имеют в них большинство голосов. В 40% муниципалитетов советы пользователей (получателей услуг) с полномочиями по принятию решений сформированы в отношении начальной школы, а в 20% муниципалитетов – в отношении средней школы. Количество советов пользователей (получателей услуг) продолжает расти, они представляют собой примечательный скандинавский подход к обеспечению совещательного либо непосредственного участия в принятии решений по важнейшим задачам местного самоуправления.

Франция

С точки зрения регулирования местной демократии французское законодательство традиционно исходит из принципа представительной демократии, заключающегося в том, что местные представительные органы избираются гражданами, а бургомистр (формально) назначается из состава представительного органа.

Хотя дискуссия о более активном вовлечении граждан, которая развилась во Франции уже в 1960‒1970-е гг., а после проведения децентрализации в 1982 г. еще более усилилась, и была направлена на внедрение местных референдумов как инструмента укрепления прямых демократических механизмов участия (в принятии решений), такие нормы появились только в законах от 06.02.1992 и 04.02.1995 в примечательно облегченной форме, а именно: введены местные референдумы, носящие исключительно совещательный характер.

Такое осторожное отношение к обязательным прямым демократическим процессам принятия решений отражает с точки зрения развития институтов и концепций устойчивое (уходящее корнями в якобинскую традицию) отрицание идеи о местном сообществе как носителе верховной власти, а также (с точки зрения реальной политики и политики интересов) беспокойство бургомистров,относительно вызовов прямой демократии и умаления их господствующего положения на локальном уровне.

В связи с усилениемдецентрализации была возобновлена дискуссия о прямых демократических правах участия (в принятии решений) граждан на местном уровне. С введением закономот 01.08.2003 обязательных местных референдумов было достигнуто значимое с точки зрения прямой демократии преимущество. Однако при этом сохранилось серьезное ограничение, заключающееся в том, что право инициировать проведение обязательного референдума закреплено за местным представительным органом и требует, кроме того, соответствующего заявления со стороны бургомистра (!). Очевидно, что таким образом фаланга бургомистров сможет вновь назначить себя на должность.

Вне зависимости от такой осторожности по отношению к прямым демократическим правам граждан, которая обусловлена политикой интересов и политической концепцией, на местном уровне развилось множество подходов, которые в большинстве случаев направлены на совещательное, а частично и прямое участие граждан (а также общественных групп) в принятии решений в отношении местных проектов и организаций. Эти подходы следует здесь более подробно описать для того, чтобы показать, что традиционному (характерному, очевидно, для французской политической культуры) скепсису по поводу полноценной прямой демократии при принятии решений противостоят готовность и находчивость в части создания абсолютно действенных форм участия в условиях обязательных муниципальных прав принятия решений.

Часть из этих подходов изначально сформировалась снизу, из местных инициатив, чтобы потом быть внесенной в национальное законодательство. С 1990-х гг. такие решения “малой демократии”, участие которой в принятии решений носит в большинстве случаев лишь совещательный характер, обсуждаются под термином proximité (соседство). Основной импульс с законодательной точки зрения обеспечил закон от 28.02.2002 (Закон о демократии соседства).

В Законе о демократии соседства предусмотрено, что местные представительные органы вправе создавать во всех муниципалитетах совещательные комитеты по вопросам муниципальной политики, участвовать в которых могут не члены представительного органа, а в первую очередь представители общественных объединений. Отчасти такое нововведение в силу членства общественных групп рассматривается – в зависимости от точки зрения – положительно либо отрицательно в качестве отправной точки для формирования “настоящей противоборствующей силы” .

Одним из наиболее интересных нововведений является норма закона от 28.02.2002, в соответствии с которой местные представительные органы во всех общинах с населением более 10 тыс. чел. обязаны создавать консультативные комитеты по муниципальным услугам, если эти услуги предоставляются собственным предприятием муниципалитета либо их исполнение передано немуниципальному предприятию. В состав данных комитетов входят помимо членов представительного органа представители местных обществ/объединений потребителей и поставщиков услуг (их сотрудники). Такие трехсторонние комитеты (которые на сегодняшний день созданы, среди прочего, для школ и спортивных учреждений) могут рассматриваться как заметный шаг на пути развития демократии пользователей (потребителей услуг) или реализации прав участия в принятии решений со стороны пользователей (потребителей услуг).

Наиболее распространенным и важным партиципативным[1] институтом на местном уровне во Франции являются советы по жилищным вопросам, которые имеют длительную и разностороннюю историю. . . .

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в майском номере журнала "Практика муниципального управления"

 

[1] Партиципативное управление (или партисипативный стиль управления) – управление, направленное на раскрепощение творческой активности работника, создание простора для индивидуальных достижений талантливых людей; обеспечивает необходимое интегрирование оценочных усилий на единое коллективное действие.

Тенденции развития местной демократии в европейских странах

Подписавшись на журнал "Практика муниципального управления", вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований.



Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
×

Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами!