К вопросу о вопросах: местных и государственных

5667
Одной из ключевых проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации является определение оптимального объема его предметов ведения и полномочий, от которого зависит потребность в финансовых, материальных и иных ресурсах. В последнее время этот вопрос вновь стал предметом активного обсуждения, чему способствовал провозглашенный руководством страны «курс на эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и муниципальных образований».

Одной из ключевых проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации является определение оптимального объема его предметов ведения и полномочий, от которого зависит потребность в финансовых, материальных и иных ресурсах. В последнее время этот вопрос вновь стал предметом активного обсуждения, чему способствовал провозглашенный руководством страны «курс на эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и муниципальных образований»[1].

Принципы компетенции местного самоуправления

В Европейской хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции местного самоуправления:

  • основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;
  • органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
  • осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;

  • предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом;

  • при делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

В силу специфики различных государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах весьма различен. В законодательстве многих стран полномочия местного самоуправления четко подразделяются на собственные и делегированные государством.

Вопрос об эффективности разграничения полномочий

Принципиально важным является вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.

Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем власти закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Согласно этому принципу, называемому субсидиарностью, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления должны передаваться только те вопросы, которые не могут быть эффективно решены на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего. Он обязан вмешиваться в работу нижнего уровня, если его неудовлетворительная деятельность может создать угрозу для благополучия населения.

Практическое достижение эффективного разграничения полномочий между уровнями публичной власти и установление оптимального объема полномочий органов местного самоуправления наталкиваются на ряд проблем, требующих обсуждения. Ниже излагаются соображения по этим вопросам.

Терминологические проблемы

Для характеристики деятельности местного самоуправления используется ряд терминов, пересекающихся между собой: предметы ведения, вопросы местного значения, полномочия, компетенция. Их нечеткое толкование или смешение вызывает значительные сложности.

Под предметами ведения принято понимать области (сферы) деятельности какого-либо органа или должностного лица, т. е. чем этот орган или лицо ведает. Термин “предметы ведения” используется в Конституции РФ и законодательстве применительно к федеральному и региональному уровням власти. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) термин “предметы ведения” не используется, а вместо него применяется термин “вопросы местного значения”. В ст. 2 закона дается следующее определение:

“Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно”.

Однако понятия предметов ведения и вопросов местного значения не идентичны. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что вопросы местного значения составляют основное содержание предметов ведения местного самоуправления, однако не сводятся к ним, поскольку к предметам ведения местного самоуправления авторы относят не только вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, но и вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также вопросы организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления[2]. Таким образом, вопросы местного значения – более узкое понятие, чем предметы ведения, это часть предметов ведения.

Полномочия – это не сфера деятельности, а совокупность прав и обязанностей какого-либо органа или должностного лица в сфере его деятельности. Под компетенцией принято понимать совокупность предметов ведения и полномочий. Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ именуется “Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения”. Следовательно, перечень полномочий органов местного самоуправления должен быть привязан к перечню вопросов местного значения. Термин “компетенция” в Федеральном законе № 131-ФЗ также не употребляется.

Перечень вопросов местного значения приведен в Федеральном законе № 131-ФЗ. Он разграничен по типам муниципальных образований (ст. 14‒16) и является закрытым (исчерпывающим). В законе сказано, что изменение перечня вопросов местного значения может производиться только путем внесения изменений и дополнений в сам закон (ч. 1 ст. 18). В отличие от перечня вопросов местного значения, перечень полномочий органов местного самоуправления является открытым, единым для всех типов муниципальных образований (ст. 17) и мало связанным с перечнем вопросов местного значения. Изменения в него могут вноситься и федеральными законами, и законами субъектов РФ, и уставами муниципальных образований. Различия, как видим, огромные. Установить и законодательно закрепить полный перечень полномочий органов местного самоуправления практически невозможно.

В то же время в научной и учебной литературе и даже в законодательстве допускается смешение этих понятий.


Пример

В Федеральном законе № 131-ФЗ в числе вопросов местного значения (на примере городского округа), кроме вопросов, действительно относящихся к вопросам обеспечения жизнедеятельности населения (организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, создание условий для предоставления транспортных услуг, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и пр.), имеются и другие. Утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, утверждение градостроительной документации, выдача и аннулирование разрешений на установку рекламных конструкций и т. д. – это не вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, а властные полномочия, т. е. права и обязанности, необходимые органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения. Принятие устава муниципального образования отнесено в законе к полномочиям, а принятие бюджета – к вопросам местного значения, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, установление и регулирование тарифов на отдельные товары и услуги – к полномочиям, а утверждение градостроительной документации – к вопросам местного значения и т. д.

Некоторые из перечисленных в Федеральном законе № 131-ФЗ вопросов местного значения отнесены в других федеральных законах к полномочиям органов местного самоуправления.

Так, согласно Градостроительному кодексу РФ (ч. 1 ст. 8) к полномочиям органов местного самоуправления относятся такие вопросы, включенные в Федеральном законе № 131-ФЗ в перечень вопросов местного значения, как:

  • утверждение документов территориального планирования;
  • утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;
  • утверждение правил землепользования и застройки;
  • утверждение документации по планировке территории;
  • ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

Аналогичные несоответствия имеют место и в Земельном кодексе РФ.


Очевидно, что терминология, используемая в российском законодательстве, требует уточнения.

Критерии разграничения вопросов местного и государственного значения

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует документально оформленная концепция оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Очевидно, что к вопросам местного значения могут быть отнесены только такие вопросы, которые:

  • могут самостоятельно решаться населением и (или) органами местного самоуправления и не требуют вмешательства органов государственной власти;
  • последствия решения, которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

В дореволюционной России на губернские и уездные земские учреждения закон возлагал две категории дел: к первой относились заботы о народном образовании, здравоохранении и общественном призрении, о местных путях сообщения, помощь земледелию, торговле и промышленности, ко второй ‒ раскладка налогов и натуральных повинностей, несение некоторых расходов по содержанию общей администрации и судебных органов.

В Конституции РФ перечень вопросов местного значения определен в укрупненном плане. Статья 132 ч. 1 указывает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В Федеральном законе № 131-ФЗ, как уже отмечалось, установлен закрытый перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований. В период после принятия данного закона этот перечень постоянно корректировался: одни вопросы добавлялись, другие исключались. До 1 января 2012 г. в сравнении с первоначальной редакцией закона количество вопросов местного значения поселения увеличилось с 22 до 38 (даже с учетом исключения некоторых вопросов), муниципального района – с 20 до 33, городского округа – с 27 до 42. К числу исключенных из перечня вопросов местного значения относятся вопросы опеки и попечительства, расчета и организации предоставления субсидий отдельным категориям граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, экологического контроля и др. С 1 января 2012 г. в ведение субъектов РФ передана основная часть вопросов здравоохранения. Добавились вопросы, связанные с гражданской обороной, аварийно-спасательными службами, участием в профилактике терроризма и экстремизма, мерами по противодействию коррупции, безопасностью людей на водных объектах, лесным контролем, созданием условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействием развитию малого предпринимательства, оказанием поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям и др. Общего логического обоснования всех этих изменений, к сожалению, нет.

Очевидно, что не все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения могут считаться вопросами местного значения, ибо не все они могут решаться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, под свою ответственность и без вмешательства государственных органов. Однако неясно, по какому критерию федеральный законодатель может отнести тот или иной конкретный вопрос к вопросам либо местного, либо государственного значения.

Главный и, по нашему мнению, наиболее верный критерий разграничения вопросов местного и государственного значения ‒ наличие или отсутствие единых государственных стандартов на решение того или иного вопроса, на уровень и качество предоставляемых услуг. Причем речь может идти только о минимальных социальных стандартах, определяющих потребность в бюджетных расходах, а не о технических, экологических и других стандартах и нормативах, устанавливаемых органами государственной власти и обязательных для исполнения. Муниципальное сообщество постоянно требовало от федерального законодателя установления государственных минимальных социальных стандартов на предоставление важнейших услуг, относящихся к вопросам местного значения, с тем, чтобы на этой основе обоснованно определять потребность в финансовых средствах. Между тем государственные минимальные социальные стандарты должны устанавливаться только на решение вопросов, относящихся к предметам ведения федеральных органов. На решение вопросов регионального значения должны устанавливаться региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы бюджетных расходов (ч. 2 ст. 26.13 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”), а на решение вопросов местного значения – муниципальные. В ч. 2 ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Очевидно, что по таким вопросам жизнеобеспечения населения, как обеспечение жильем и важнейшими коммунальными услугами, школьное и дошкольное образование, здравоохранение, охрана окружающей среды и некоторые другие, государство (Федерация либо ее субъекты) обязано устанавливать минимальные социальные стандарты и рассчитывать финансовые средства на реализацию требований этих стандартов. Но тогда данные вопросы должны быть исключены из перечня вопросов местного значения и объявлены вопросами государственного значения. Соответственно их финансирование должно осуществляться из федерального и региональных бюджетов. Следуя этой логике, законодатель в Федеральном законе № 131-ФЗ и при дальнейшей его корректировке исключил из перечня вопросов местного значения вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных уязвимых групп населения, записи актов гражданского состояния, опеки и попечительства (оставлено только право на участие органов местного самоуправления), вопросы занятости населения, предоставление жилищных субсидий, экологический контроль и др. С 1 января 2012 г. из перечня вопросов местного значения исключены и переданы субъектам РФ вопросы предоставления основных услуг в сфере здравоохранения.

Все эти вопросы могут решаться органами местного самоуправления только в рамках переданных им государственных полномочий.

О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. 

Полностью статью можно прочитать в августовском номере журнала "Практика муниципального управления"



[1] Из Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию “О бюджетной политике в 2012–2014 годах”.

[2] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Велби: Проспект, 2007. С. 472.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией



Выбор редактора

Дайджест самых нужных статей.

Пояснение к картинке

Любовь Чеснокова,
Шеф-редактор журнала
«Управление многоквартирным домом»

Читать сейчас
Обновлено 12.10.2016

Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Опрос

Редакция журнала «Управление многоквартирным домом» интересуется: "Какие темы для вас наиболее интересны?"

  • Расчеты с жителями 66.67%
  • Договорные отношения с жителями 0%
  • Договорные отношения с подрядчиками 0%
  • Технические особенности эксплуатации общего имущества в МКД 33.33%
Другие опросы

Рассылка



© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
После регистрации вы сможете:

  • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
  • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
  • оставлять комментарии к материалам
  • задавать вопросы экспертам

Оставайтесь с нами!
с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль