Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления

7581
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Ф3 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) была осуществлена попытка установить унифицированные критерии территориального деления муниципального образования. Но, как показала практика, критерии, введенные указанным законом, оказались довольно нечеткими.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Ф3 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) была осуществлена попытка установить унифицированные критерии территориального деления муниципального образования. Но, как показала практика, критерии, введенные указанным законом, оказались довольно нечеткими.

Так, для сельских поселений и муниципальных районов в качестве критерия была определена соответственно пешеходная и транспортная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня жителей всех населенных пунктов, входящих в их состав (ч. 1 п. 11 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ). Дополнительным критерием для муниципальных районов была обозначена необходимость создания условий для решения органами местного самоуправления района вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Таким образом, Федеральный закон № 131-Ф3 при определении критериев муниципально-территориального деления учитывал только географические факторы. Экономическая целесообразность в расчет не бралась, не оценивалось также наличие достаточной материальной базы для полноценного оказания муниципальных услуг и решения вопросов местного значения, не были соотнесены данные критерии со стратегией социально-экономического развития страны. В итоге все это привело к тому, что многие поселения и районы оказались, по сути, нежизнеспособными ввиду недостатка финансовых, имущественных и кадровых ресурсов.

Участие населения в определении территориальной структуры

Сегодня в условиях проводимого руководством страны курса на демократизацию власти, перехода к прямым выборам губернаторов и мэров[1] особенно актуально расширение возможностей непосредственного участия населения в процессах совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Однако тенденции последнего времени свидетельствуют о том, что федеральный законодатель идет по пути упрощения территориальных преобразований, все больше прибегая к использованию опосредованного учета мнения населения через позицию представительного органа.

Так, Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий” МАРКЕР САЙТ ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного их представительными органами, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. При этом объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления” МАРКЕР САЙТ в Федеральный закон № 131-ФЗ была введена норма, согласно которой объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого поселения, выраженного представительным органом каждого объединяемого поселения.

По мнению многих экспертов, данная тенденция явилась следствием ситуаций, когда трансформация территориальной организации местного самоуправления наталкивалась на серьезное сопротивление со стороны общества.


Пример

В 2012 г. в Волгоградской области был принят Закон Волгоградской области от 28.06.2012 № 65-0Д «Об объединении сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка Волгоградской области, внесении изменений в Закон Волгоградской области от 25.03.2005 № 1033-0Д “Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области” и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области». Больше половины опрошенных жителей Михайловского района были против объединения с городским округом. Таковыми оказались итоги исследования, проведенного в форме телефонного опроса жителей района. Были опрошены жители 33 населенных пунктов района на предмет выяснения их отношения к процессу объединения городского округа с сельскими поселениями. Из 4000 человек, проживающих в хуторах района, было опрошено 1235 человек. Из них 24,69% высказались за слияние, 55,31 – против, а 20% и вовсе оказались не в курсе этого события. В некоторых населенных пунктах около 90% населения высказались против объединения города и района. Самый высокий процент неприятия населением идеи слияния оказался в хуторах Раздоры, Сухов‒2, Субботин, Большемедведецкий, Страховский, Орлы, Ильменский‒1, Курин, Фролов, Отруба и т. д.

Тем не менее на основании ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ (которая гласит, что объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района) согласие населения на объединение сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка было выражено Михайловской городской Думой, представительными органами сельских поселений Михайловского муниципального района с учетом мнения населения Михайловского муниципального района, выраженного Михайловской районной Думой.


Такое принудительное создание муниципалитета, без учета мнения жителей района, посредством объединения уже существующих на его уровне сельских поселений хоть и не противоречит федеральному законодательству, но может вызвать серьезные политические и социально-экономические последствия. В этом случае власть должна считаться с мнением жителей, проживающих на различных территориях, где предполагаются изменения в территориальной организации местного самоуправления.

Преобразование муниципальных образований

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что преобразованием муниципальных образований является их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.

Необходимо отметить следующие проблемы, встречающиеся в практике преобразований муниципальных образований:

– изменение статуса муниципальных образований.

Вопрос об изменении статуса муниципальных образований явился наиболее конфликтным. Основная причина такой ситуации заключалась в том, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не были установлены четкие критерии данного преобразования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом.

Однако согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-п[2] четко сформулирована правовая позиция, согласно которой такие критерии определения территории муниципального образования, как максимальная эффективность решения социально-экономических вопросов местного самоуправления, наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктуры, а также материально-финансовых ресурсов для деятельности органов местного самоуправления и ряд других, не могут быть использованы в законодательстве, поскольку в силу своей неопределенности допускают слишком широкую интерпретацию.


Пример

В период с 2003 по 2005 г. в целом ряде субъектов РФ (Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях) территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований – районов. В Приморском крае обширные территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга на значительном расстоянии, получили статус городских округов – Уссурийский и Артемовский соответственно. Однако фактически, следуя логике Федерального закона № 131-ФЗ, эти муниципальные образования должны были получить статус муниципальных районов, в составе которых находилось бы одно городское (города Артем и Уссурийск) и несколько сельских поселений.

По мнению специалистов, основными факторами, которые определили создание городских округов на неурбанизированных территориях, были сохранение существовавшей до реформирования системы местного самоуправления и стремление сосредоточить ресурсы в одном центре.

Подобные преобразования вызвали негативную реакцию со стороны граждан и экспертного сообщества. Фактически такие преобразования носили характер “подгонки” района под признаки города с прилегающей зоной его развития. На практике, по сути, устанавливалась система одноуровневого местного самоуправлении, что шло в противоречие с концепцией Федерального закона № 131-ФЗ.


В то же время в результате правовой неопределенности некоторые крупные города не получили статуса городского округа и вошли в состав муниципальных районов.


Пример

Из-за правовых ограничений попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения все больше становятся урбанизированной зоной, статус городского округа не смогли получить Переяславский район Ярославской области и Шелеховский район Иркутской области.

Несмотря на то что в марте 2007 г. в Шелехове и районе прошло голосование, на котором большинство жителей поселений высказались за создание городского округа, был отклонен третий законопроект о создании Шелеховского городского округа[3], внесенный администрацией города. В настоящее время прорабатывается возможность образования единой администрации г. Шелехова и Шелеховского района в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2010 г., согласно которым уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.


По мнению многих специалистов, решение перечисленных проблем возможно путем закрепления большего числа видов правовых преобразований муниципальных образований в Федеральном законе № 131-ФЗ на основе четких критериев. Весьма актуально правовое закрепление порядка объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории, в городской округ. Такое преобразование возможно при определении ориентировочной численности населения (например, территория городского поселения составляет не менее половины (трети) территории всего муниципального района). Нецелесообразно вхождение сельских населенных пунктов в состав городского округа. При проведении данного преобразования необходимо получить согласие населения, т. е. жители каждого поселения, находящегося на территории муниципального района, должны проголосовать.

По мнению экспертов, в настоящее время насущна и обратная правовая возможность, т. е. разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Такое преобразование действительно имеет смысл для исправления ситуации, сложившейся в ходе реформы муниципально-территориального деления, результатом которой стало появление неоправданно большого количества городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях.

В качестве обязательных условий для преобразования городского округа в муниципальный район и входящие в него поселения эксперты предлагают руководствоваться следующими критериями:

– на территории городского округа находится не менее трех различных населенных пунктов;

– в самом городе проживают менее половины (либо трети) населения муниципального образования либо территория города как населенного пункта (т. е. в границах земель поселений) составляет менее половины (трети) территории муниципального образования.

И в этом случае преобразование должно осуществляться с учетом интересов территориально разбросанных населенных пунктов;

– объединение и разделение городских округов.

Процессы урбанизации сопряжены со сращиванием городов, появлением городов-дублеров, вполне сопоставимых с инфраструктурной и экономической обеспеченностью. Некоторые эксперты считают, что в этом случае имеет смысл закрепление процедур объединения (двух и более) и разделения (на два и более) городских округов. Главным аргументом целесообразности здесь должно быть мнение населения городов. Для объединения необходимо предусмотреть голосование жителей каждого из объединяемых городских округов, для разделения ‒ населения как каждого из городов в границах предполагаемых новых округов, так и населения всего существующего городского округа в целом;

– укрупнение муниципальных образований.

По данным Минрегиона России, в настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в 23 304 муниципальных образованиях, большую часть из которых составляют сельские поселения.

Процесс реформирования территориальной организации местного самоуправление проходил в весьма сжатые сроки и на основе советской системы административно-территориального деления. Определенные предпосылки для развития такой ситуации создал Федеральный закон № 131-ФЗ, положив в основу территориального деления муниципалитетов географические, а не экономические факторы. В результате было создано множество финансово и экономически несостоятельных территорий, особенно в сельской местности.

Основные процессы укрупнений проходили в Нижегородской, Костромской областях, Республике Башкортостан, других регионах. Нижегородская область – лидер процесса укрупнения муниципалитетов. По данным Минрегиона России, 2/3 сельских поселений, сократившихся в результате укрупнения в целом по России к концу 2010 г., прекратили существование в качестве муниципальных образований именно в Нижегородской области. Сокращение происходило главным образом за счет сельских поселений.

Среди основных причин проводимых территориальных преобразований можно назвать следующие:

– необходимость сокращения количества дотационных поселений, большей частью в сельской местности;

– уменьшение расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизация местных бюджетов;

– стремление выстроить структуру органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в размещении производства, трудовых ресурсов, транспортной сети, логистике;

– исправление недочетов территориальной реформы 2004–2005 гг.

Тем не менее, несмотря на положительные моменты объединения, особенно дотационных муниципалитетов, процесс этот неоднозначный, и здесь ни в коем случае нельзя допускать механическое укрупнение территорий в целях усиления их управляемости или экономии материальных ресурсов. Так, по данным экспертов, в результате непродуманного объединения муниципалитетов органы местного самоуправления теряют свою бюджетную независимость: в 2011 г. 90% местных бюджетов финансировались бюджетами более высоких уровней.

Учитывая, что в разряд оптимизируемых территорий зачастую попадают сельские территории, необходимо учитывать их специфику (традиции, уклад, ценности). Игнорирование данных факторов может привести к нарушению главных принципов муниципальной реформы: доступности власти и субсидиарности.

. . .

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в февральском номере журнала "Практика муниципального управления"



[1] Законопроект № 133727-6 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением перечня выборных муниципальных должностей”.

[2] Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”.

[3] Законопроект “Об образовании, статусе и границах нового муниципального образования, образуемого в результате объединения Баклашинского МО, Большелугского МО, Олхинского МО, Подкаменского МО, Шаманского МО и Шелеховского МО”. 



Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
×

Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами!