Территориальное общественное самоуправление: нормативные условия и потенциал развития

8208
Территориальное общественное самоуправление обладает мощным социальным потенциалом и способно стать одним из важнейших инструментов стратегического развития российских территорий

Территориальное общественное самоуправление как форма непосредственной демократии в последнее время претерпело существенные изменения. На городских и сельских территориях появились совершенно новые современные модели общественного самоуправления, которые при встраивании в работу местной администрации могут давать неплохие результаты. В то же время некоторые органы местного самоуправления продолжают игнорировать данный инструмент и до сих пор не могут разглядеть и заслуженно оценить потенциал ТОС.

Федеральный закон от 06.03.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) содержит регламентацию процедур народного волеизъявления, обеспечивающих деятельность граждан в системе местного самоуправления. При этом народное волеизъявление может выражаться в двух формах: как непосредственное осуществление местного самоуправления и как участие граждан в осуществлении местного самоуправления. В первом случае, когда речь идет о выборах и референдумах, проявляется публично-властный характер местного самоуправления, а во втором – общественный. К сожалению, возникают препятствия на пути к обеспечению реального народовластия. Многие из обозначенных процедур практически не используются по причине или неподготовленности к ним общества (например, народная правотворческая инициатива, отзыв депутата) либо используются формально.

Наиболее перспективной формой властно-общественного взаимодействия на местном уровне представляется территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС).

На местах уже долгое время отрабатываются практики функционирования ТОС. Достаточно развитая инфраструктура тосовского движения создана в Новосибирске, Омске, Самаре, Рязани, Архангельске, Белгороде и других городах России. В Волгоградской области динамично развиваются сельские ТОС, в 2010–2011 гг. проводились масштабные всероссийские конференции по соответствующей проблематике. При этом еще остаются регионы, в частности Камчатский край, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, в которых к ТОС относятся сдержанно.

Одна из причин неоднозначного отношения к ТОС – слабое правовое регулирование данной сферы. В настоящее время существует противоречие между неисчерпаемым потенциалом ТОС и его довольно скромным воплощением в законодательстве. На данный момент ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ лишь несколько приоткрывает возможности функционирования ТОС, но за этим целостная идея не прослеживается. Поэтому в данной ситуации необходимо предложить направления совершенствования нормативной базы ТОС.

Так, в ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ ТОС определяется как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Данное толкование термина не дает четкого понимания назначения и характера ТОС. Более того, оно содержит три спорных элемента:

- самоорганизация. Размытость трактовки определения ТОС порождает неточности и в дальнейшей деятельности. Определяемое слово должно указывать на класс объектов, подчеркивая его производный характер от известных форм либо, напротив, уникальность – общественное объединение (такое-то), особый вид общественного объединения;

- инициатива. Данный термин представляется двусмысленным. В общем смысле это любое, даже случайное, устное высказывание о целесообразности некоторых действий в интересах местного сообщества. В конкретном смысле инициатива – это доведенное до конца дело на своей территории;

- вопросы местного значения. Действуя в интересах местного сообщества, граждане и их объединения в большинстве случаев исходят из стоящих перед ними в определенный период на конкретной территории проблем и задач, а не из актуального на данный момент перечня вопросов местного значения.

В качестве рабочих в данной ситуации можно предложить следующие определения: территориальное общественное самоуправление – это особый вид общественного объединения, основанный на принадлежности его членов к определенной территории, имеющей зарегистрированные в установленном порядке границы, или: особый вид общественного объединения, принадлежность к которому определяется местом жительства на территории, официально зарегистрированной как входящей в состав ТОС.

В поисках организационно-правовой формы ТОС

Размытость в определении ТОС оставляет открытым вопрос о том, в какой организационно-правовой форме следует регистрировать органы ТОС.

На первый взгляд ТОС – это общественное объединение. В то же время по некоторым принципиальным позициям оно не соответствует формату, определяемому Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 20.07.2012; далее – Федеральный закон № 82-ФЗ), в связи с тем, что:

- ТОС не имеет членства, его члены не обязаны платить членских взносов;

- ТОС имеет выраженный территориальный характер. Для создания общественного объединения, как правило, достаточно воли четырех–пяти человек, тогда как за ТОС должно проголосовать большинство жителей территории;

- на одной и той же территории могут действовать несколько общественных организаций, в то время как ТОС должен быть один. На практике ТОС нередко регистрируют в форме органа общественной самодеятельности в соответствии со ст. 7 Федерального закона № 82-ФЗ, однако ТОС не совсем подходит под эту организационно-правовую форму.

В отличие от органа общественной самодеятельности ТОС по своей природе ориентирован не на то, чтобы силой и настойчивостью добиваться решения бытовых проблем, а на сотрудничество с муниципальной администрацией в решении задач местного сообщества. Деятельность ТОС следует рассматривать как выражение концепции социального партнерства, точнее даже сказать – муниципально-общественного партнерства. По смыслу функционирование ТОС не должно сводиться ни к работе общественной организации (например, в части получения средств из независимых источников и работы исключительно на корпоративное благо, т. е. на благо своей оргструктуры и своих членов), ни к административным функциям (когда руководители ТОС получают заработную плату и фактически превращаются в чиновников, как это реализовано во Владимире). Предназначение ТОС – наладить совместную с муниципалитетом работу на благо своей территории и ее жителей.

Таким образом, ТОС – это особый институт гражданского общества, и, чтобы сделать его более легитимным, желательно внести изменения не только в Федеральный закон № 131-ФЗ, но и в Федеральный закон № 82-ФЗ, а также Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», выделив ТОС как особую организационно-правовую форму.

Задачи и цели ТОС

К сожалению, действующее законодательство не отражает целевой установки, которую преследуют меры по организации ТОС. В итоге организационные усилия муниципалитета и общественных активистов (утверждение границ, подготовка устава, проведение собрания, регистрация в органе юстиции) доминируют над деятельностью по развитию данной территории в интересах местного сообщества и удовлетворению реальных потребностей граждан. Как следствие, рядовые граждане зачастую не понимают, что такое ТОС и в чем его основное назначение, и не желают участвовать в его деятельности.

Первоочередная цель деятельности ТОС – формирование прочных соседских сообществ, куда входят жители двора или нескольких дворов, в сознании которых общность с некоторой территорией имеет определенную значимость. ТОС – это жители, заинтересованные в чистоте и уюте, в безопасности на своей территории, это их желание сохранить, приумножить и приукрасить[1]. Прежде чем говорить о развитии на территории ТОС, необходимо, чтобы люди, живущие рядом, перестали бояться друг друга, начали общаться, осознали общие интересы и свои возможности по их реализации. Кстати, интересной формой сплочения местного сообщества является празднование Дня соседей (26 мая). Такой праздник регулярно отмечается, в частности, в Ярославской области.

Итак, общий смысл деятельности ТОС состоит в следующем: общее дело порождает гражданское согласие, а это в свою очередь – условие для выстраивания цивилизованных отношений с муниципальной администрацией, основанных на принципах социального партнерства, в формате гражданского контроля, гражданского диалога и гражданского участия.

Организация деятельности ТОС: упрощая, созидаем!

ТОС как форма партнерства между общественностью и властью предполагают взаимные обязательства. Законодатель не должен строить иллюзии относительно того, что граждане по своей инициативе, без дополнительной мотивации захотят объединяться в ТОС. Сам по себе факт готовности жителей к созданию ТОС есть демонстрация лояльности по отношению к власти. Чтобы сохранить эту лояльность, муниципалитет должен стать надежным партнером местного сообщества. Конкретные формы партнерства крайне желательно обозначить в законодательстве.

Кроме того, вместо имеющейся нормы абз. 2 п. 5 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ «Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации» предлагается внести следующую: «…органы местного самоуправления содействуют государственной регистрации ТОС, границы которых утверждены и уставы зарегистрированы в органе местного самоуправления».

Поскольку председатель и активисты ТОС реализуют публичный, а не корпоративный интерес, желательно ввести их материальное стимулирование. При этом, как уже говорилось, данная категория граждан не должна получать зарплату или иные регулярные выплаты. Их деятельность должна иметь проектный характер и вознаграждаться по итогам успешной реализации проектов.

Лучшая форма поддержки тосовского актива – конкурсная форма. Конкурсы предполагают не только концентрацию сил и самостоятельный поиск способов решения задач, но и возможность ставить задачу в соответствии с определенными требованиями (например, поддержание чистоты двора и сохранности малых форм декора как условие комплексного благоустройства данной территории за счет местного бюджета).

В связи с этим п. 8 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ можно было дополнить абзацем следующего содержания: «Органы местного самоуправления в соответствии с принятыми ими актами вправе обеспечивать материальное стимулирование актива ТОС на конкурсной основе либо при условии соответствия параметров деятельности ТОС установленным критериям».

Кроме того, следует максимально упростить организационные процедуры, поскольку:

- регистрация и последующая деятельность ТОС в качестве юридического лица создают определенную сложность. Вместе с тем среди жителей непременно окажутся юрист и бухгалтер, готовые работать на общественных началах, либо жители позволят себе нанять этих специалистов. Чтобы не создавать таких сложностей, рекомендуется законодательно прописать возможность функционирования ресурсных центров поддержки ТОС. При посредничестве таких центров тосовцы будут ориентированы на содержательную работу, при этом отпадет необходимость в регистрации юридического лица для получения бюджетных денег, так как средства будут напрямую направляться на цели, указанные в поддержанных конкурсных проектах;

- довольно проблематичным был и остается созыв собраний и конференций ТОС, несмотря на поправку, введенную Федеральном законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой собрание граждан по вопросам ТОС правомочно при участии, как минимум, одной трети жителей. В связи с этим целесообразно дополнительно предоставить законодательную возможность проводить собрания граждан в заочной форме, расписав их регламент, и осуществлять это представителями инициативной группы ТОС путем обхода жителей с информационными материалами и опросными листами.

Такое упрощение организационных процедур создаст условия для осуществления ТОС содержательной деятельности по развитию данной территории в интересах местного сообщества и удовлетворению реальных потребностей граждан.

Содержательная деятельность ТОС

Основная проблема все же кроется в том, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не указан весь спектр видов деятельности, которыми могут заниматься ТОС. Об этом говорится либо в общем плане – осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения (п. 1 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ), либо крайне односторонне – хозяйственная деятельность по благоустройству территории, иная хозяйственная деятельность, направленная на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан (абз. 3 п. 8 ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ).

В связи с этим представляется необходимым выделить основные направления деятельности ТОС, такие как:

- содействие комплексному развитию территории ТОС;

- гражданское и патриотическое воспитание;

- содействие успешной социализации и самореализации молодежи;

- участие в формировании идеологии местного сообщества.

Чтобы ТОС могли подняться над социально-бытовыми проблемами и решать вопросы комплексного развития своих территорий, нужно начать с утверждения следующей правовой нормы (хотя бы на уровне муниципальных актов): органы местного самоуправления, разрабатывая и реализуя муниципальные программы развития ЖКХ, спорта, культуры, молодежной политики, образования, планируют проведение части мероприятий на внутригородских территориях либо в селах, не являющихся центрами поселений, в интересах развития этих территорий.

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в июльском номере журнала "Практика муниципального управления"

 

[1] Шомина Е.С. Шаги к местному самоуправлению (подъезд, дом, микрорайон). М., 2004. С. 16.

Территориальное общественное самоуправление: нормативные условия и потенциал развития

Подписавшись на журнал "Практика муниципального управления", вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований.



Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
×

Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами!