Предупреждать или штрафовать

1512
Для жилищного законодательства 2014 г. – юбилейный: в декабре исполнится 10 лет со дня принятия Жилищного кодекса РФ, который нередко по инерции продолжают называть новым. Но даже на девятом году действия в него было внесено столько изменений, дополнений, поправок, что многие работающие в жилищной сфере специалисты, включая высокопоставленных чиновников, считают, что вместо «латания дыр» уже давно пришло время переписать его заново.

Для жилищного законодательства 2014 г. – юбилейный: в декабре исполнится 10 лет со дня принятия Жилищного кодекса РФ, который нередко по инерции продолжают называть новым. Но даже на девятом году действия в него было внесено столько изменений, дополнений, поправок, что многие работающие в жилищной сфере специалисты, включая высокопоставленных чиновников, считают, что вместо «латания дыр» уже давно пришло время переписать его заново.

Основные тенденции развития Жилищного кодекса

В каком направлении сдвинутся акценты основных положений этого важнейшего документа в таком случае? Анализ тенденции изменений, внесенных в Жилищный кодекс за последний период, не оставляет сомнений – дальнейшее развитие получат те статьи и разделы, в которых еще не установлены исключительные права государства принимать решения по всем вопросам в сфере содержания жилой недвижимости (в т. ч. частной), а также права поставщиков коммунальных ресурсов получать плату за ресурсы, отпущенные по их внутреннему учету, сверх фактически потребленных абонентами в многоквартирных домах (МКД).

Особенно существенные изменения в Жилищный кодекс были внесены Федеральным законом от 04.06.2011 № 123-ФЗ, однако трудности их реализации вынудили законодателя директивно изменить систему контроля, однозначно и безусловно сделав приоритетными административные методы работы контролирующих структур. Изменениям посвящена ст. 20 ЖК РФ, положения которой неоднократно настолько принципиально менялись и дополнялись, что потребовалось заменить даже наименование самой статьи – первоначально она называлась «Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным требованиям» и состояла из одного абзаца в шесть строк.

Вместо «государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности» введены «государственный жилищный надзор и муниципальный контроль» (так теперь названа ст. 20 ЖК РФ). При этом полномочия контролирующего органа в жилищной сфере значительно расширены по сравнению с действующими законодательными нормами – плановые проверки включаются в план (п. 4.1.2 ст. 20 ЖК РФ) по истечении одного года со дня окончания последней плановой проверки, вместо установленного Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «не чаще, чем один раз в три года» (п. 2 ст. 9). Внеплановая проверка (п. 4.2 ст. 20 ЖК РФ) «проводится без согласования с органами прокуратуры и без предварительного уведомления проверяемой организации в проведении такой проверки». Это также существенно изменяет применяемый в других сферах порядок: внеплановая выездная проверка юридических лиц может быть проведена уполномоченными органами после согласования с органом прокуратуры (п. 5 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ).

Не изменена законодательная норма, устанавливающая, что «внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки» (п. 4 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ), причем в качестве оснований проведения внеплановой выездной проверки указано (подп. «а» и «б» п. 2.2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ) поступление информации о фактах возникновения угрозы и причинения вреда жизни и здоровью граждан, возникновения угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таким образом, согласно Федеральному закону № 294-ФЗ факты нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены, – подп. «в» того же пункта) должны проверяться в форме документарной внеплановой проверки. На практике это нередко не соблюдается.

Многие эксперты оценивают новые полномочия уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ в жилищной сфере выше полномочий органов государственной прокуратуры. Кроме упомянутых, органы государственного жилищного надзора имеют право «проводить исследования, испытания, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю» (п. 5.2 ст. 20 ЖК РФ), т. е. фактически проводить следственные действия. Согласно принятой терминологии проведение исследований и испытаний ближе к функциям исследовательских учреждений, а не контрольных органов, обязанных оперативно реагировать на обращения. Как должностные лица этих органов будут выполнять такие необъятные функции без создания научно-исследовательских лабораторий и отделов, покажет время.

Обеспокоенные собственники жилья и другие участники сферы содержания МКД получили разъяснения со стороны руководства государственной жилищной инспекции в том, что в отличие от контроля (выявление и пресечение нарушений) надзор направлен прежде всего на предупреждение нарушений, т. е. предусматривает эту важную дополнительную функцию. Такое разъяснение позволяло надеяться, что практически неограниченное расширение функций жилищной инспекции не приведет к новой волне штрафов, которые и без того применялись в необоснованно больших масштабах. Время покажет результативность таких надежд: расширение функций требует резкого увеличения штата (например, в Санкт-Петербурге он вырос с 70 до 140 единиц), укомплектование инспекций квалифицированными кадрами в большинстве регионов вызывает большие трудности.

Санкции, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях, как инструмент надзора

Деятельность инспекции по предупреждению нарушений в условиях развития общественного самоуправления требует иного подхода: государственный жилищный инспектор должен стать не столько карающим контролером, сколько заинтересованным, благожелательным, умелым и требовательным наставником.

Однако контрольно-надзорная деятельность в жилищной, как и в любой иной, сфере регулируется федеральными законодательными и нормативными актами, прежде всего Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). В последний период положения этого документа стали применяться значительно чаще, вызвав потоки жалоб и судебных исков, многие из которых были удовлетворены, что подтвердило правомерность предъявленных претензий, вызванных некачественными нормами КоАП.

Деятельность инспекции по предупреждению нарушений в условиях развития общественного самоуправления требует иного подхода: государственный жилищный инспектор должен стать не столько карающим контролером, сколько заинтересованным, благожелательным, умелым и требовательным наставником.

Особое значение для оценки конфликтов, вызванных недостаточно продуманными и обоснованными нормами КоАП, имеет недавнее постановление Конституционного Суда.

Основные недостатки положений, приведенных в большинстве статей КоАП, относящихся к нарушениям в сфере содержания объектов жилищной сферы и оказания услуг, следующие:

- отсутствие в составе санкций возможности вынесения предупреждения;

- отсутствие достаточно широких пределов дифференциации размеров штрафов, учитывающих правовой статус (ООО или НКО) и объем делового оборота нарушителя;

- произвольно принятые размеры штрафов, не связанные с природой нарушений, их значимостью и последствиями;

- обязательность применения размеров штрафа, установленных ранее, до существенных изменений требований к порядку производства работ в случае их нарушения.

Этот перечень недостатков составлен по результатам проведенного анализа многочисленных публикаций, материалов проверок и их обсуждения экспертами заинтересованных и независимых организаций. По указанным статьям было учтено следующее.

Наиболее часто контрольные органы применяют ст. 7.22, 7.23.1, реже – ст. 7.23 КоАП. Предусмотренные в них санкции за нарушения правил содержания и ремонта жилья, нормативов обеспечения коммунальными услугами, несоблюдение стандарта раскрытия информации при осуществлении деятельности в сфере управления МКД не содержат наказания в виде предупреждения. В результате даже незначительное нарушение требований обычно приводит к административным штрафам, тем более что сами виды контролируемой деятельности регламентированы правилами, которые не всегда обеспечивают однозначное толкование установленных фактов в отношении состояния проверенных объектов.

Аналогичное положение возникает при установлении нарушений требований пожарной безопасности, в частности обеспечения зданий первичными средствами пожаротушения, состояния путей эвакуации и аварийных выходов, систем оповещения о пожаре. Части 3 и 4 ст. 20.4 КоАП также не предусматривают вынесение предупреждения нарушителю даже в случаях незначительных нарушений. На эти недостатки норм административной ответственности уже неоднократно указывали сами надзорные органы, которые в таких случаях вынуждены делать выбор между полным освобождением от ответственности (ограничиться устным замечанием) и назначением административного штрафа, минимальный размер которого значителен.

При введении в КоАП новых статей и изменений происходит заметный сдвиг предельных величин штрафных санкций в сторону увеличения. Например, интервал штрафов для юридических лиц в ст. 7.23 (нарушения при обеспечении коммунальными услугами) был установлен 5–10 тыс. руб., в то время как в новой ст. 7.23.1 (нарушения стандарта раскрытия информации) – 250–300 тыс. руб. (даже для должностных лиц он многократно выше, чем в предыдущей статье, – 30–50 тыс. руб.). При этом для населения нарушение режима обеспечения его коммунальными услугами, безусловно, гораздо более ощутимо, чем нарушение сроков или полноты раскрытия информации о деятельности по управлению домом.

КоАП не устанавливает различий в установлении размера штрафных санкций для разных видов нарушителей (организаций, индивидуальных предпринимателей), тем более если нарушение допущено некоммерческой организацией. НКО не имеет прибыли, из которой оплачивают штрафы предприниматели, поэтому штраф, наложенный на юридическое лицо, фактически выплачивают члены НКО (в нашем случае – жители) путем специального взноса, что искажает правовую сторону административной ответственности.

Еще более несуразно выглядит сравнение штрафных санкций, налагаемых за одинаковые правонарушения на крупную управляющую организацию, ведущую бизнес в сфере эксплуатации жилой недвижимости и управляющую 100–200 МКД, и на небольшое ТСЖ, управляющее обычно одним домом. За нарушение правил содержания домов (ст. 7.22 КоАП) для крупной коммерческой организации административный штраф не может быть более 50 тыс. руб. – высший предел (т. е. не больше 500 руб. в расчете на один дом), а для ТСЖ штраф нельзя назначить меньше нижнего предела 40 тыс. руб. – те же 500 руб., но не с дома, а с каждого гражданина – собственника квартиры.

Если дом небольшой (40–50 квартир), последствия такого наказания могут быть весьма серьезными. На несоразмерность административного наказания с его последствиями обратил недавно внимание Конституционный Суд РФ, рассматривая жалобу ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» из Тюменской области, которое специализируется на хранении фуражного зерна.

Пример

В разгар засухи ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» «проштрафилось» перед региональным управлением Федеральной антимонопольной службы, несвоевременно предоставив данные о закупочных ценах на зерно, отпускных ценах на муку, а также о своей деятельности на рынке услуг по хранению зерна. За это согласно ч. 5 ст. 19.8 КоАП малое предприятие оштрафовали на 300 тыс. руб., т. е. наказание назначено по нижнему пределу штрафа. Однако такая сумма сопоставима с двухмесячной зарплатой всего коллектива (менее 20 работников) или с годовыми расходами на железнодорожные перевозки, что поставило предприятие на грань банкротства.

В жалобе указано, что размер штрафа, установленный за такое правонарушение, превращается из меры воздействия в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и частной собственности, недифференцированный подход нарушает конституционные принципы равенства всех перед законом и судом, а также гарантии права собственности и иных прав. С этим не согласны представители Высшего Арбитражного Суда РФ, считающие низкие санкции малоэффективными. Конституционный суд РФ счел их доводы недостаточными и разрешил антимонопольным органам и судам назначать наказание по данной статье по своему усмотрению.

По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что значительный размер административного штрафа и невозможность его снижения ниже нижнего предела противоречат принципу справедливости и соразмерности наказания, не исключают превращение данной меры из средства предупреждения правонарушений в инструмент чрезмерного ограничения права собственности и свободы предпринимательства.

Теперь данная норма станет более гибкой: Конституционный Суд РФ потребовал от федерального законодателя внести в КоАП необходимые изменения, которые позволили бы назначать наказание с учетом всех обстоятельств дела, в т. ч. экономического и финансового положения нарушителя. Впредь до внесения необходимых изменений при назначении штрафа по оспариваемой норме его минимальный размер может быть снижен судом или антимонопольным органом. Дело по данной жалобе также подлежит пересмотру.

Важность принятого решение трудно переоценить. Несмотря на то что формально оно касается только одной статьи, не относящейся к жилищной сфере (хотя нарушения также относятся к пресловутому стандарту раскрытия информации), вывод высшего судебного органа страны очевиден: все установленные КоАП размеры штрафных санкций за эти и любые иные нарушения должны быть соизмеримы с финансовым оборотом нарушителя, а в нашей сфере – должны быть решительно снижены на законодательном уровне.

ПОЛНОСТЬЮ текст статьи можно прочитать в октябрьском номере журнала "Управление многоквартирным домом"



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией



Выбор редактора

Дайджест самых нужных статей.

Пояснение к картинке

Любовь Чеснокова,
Шеф-редактор журнала
«Управление многоквартирным домом»

Читать сейчас
Обновлено 12.10.2016

Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Опрос

Редакция журнала «Управление многоквартирным домом» интересуется: "Какие темы для вас наиболее интересны?"

  • Расчеты с жителями 66.67%
  • Договорные отношения с жителями 0%
  • Договорные отношения с подрядчиками 0%
  • Технические особенности эксплуатации общего имущества в МКД 33.33%
Другие опросы

Рассылка



© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
После регистрации вы сможете:

  • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
  • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
  • оставлять комментарии к материалам
  • задавать вопросы экспертам

Оставайтесь с нами!
с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль