Ответственность главы муниципального образования и местной администрации перед государством: закон и практика

7396
Статьей 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования – главы муниципального образования и главы администрации. При этом обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства и нарушения в применении закона.

Статьей 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования – главы муниципального образования и главы администрации. При этом обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства и нарушения в применении закона.

Статьей 74 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) предусматривается возможность отрешения от должности высших должностных лиц муниципального образования – глав муниципального образования и администрации. Впервые указывается на возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации, т. е. невыборного лица, которое назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Обращает на себя внимание определенная противоречивость законодательства о местном самоуправлении и о муниципальной службе, которое не предусматривает такой вид увольнения муниципального служащего, как отрешение от должности.

К настоящему времени отрешены главы муниципальных образований:

- Северо-Курильского городского округа, городского округа «Вахрушев» (Сахалинская область);

- городского округа «Благовещенск», Сковородинского муниципального района (Амурская область);

- городского округа «Новодвинск», Няндомского городского поселения (Архангельская область);

- городского округа «Барнаул» (Алтайский край);

- городского округа «Барабинск» (Новосибирская область);

- городского округа «Волгоград», Ольховского муниципального района (Волгоградская область);

- Кулебакского муниципального района (Нижегородская область);

- Ярославского городского поселения (Приморский край);

- пос. Тикси (Республика Саха (Якутия)).

Кроме того, отрешена глава местной администрации Шахтерского городского поселения (Сахалинская область).

Основания отрешения глав муниципального образования и местной администрации

При формулировании оснований ответственности федеральный законодатель стремился учесть прошлый опыт правового регулирования, однако не во всем это удалось сделать. Основаниями отрешения являются:

- издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Пример

В прокуратуре Приморского края установлен факт длительного неисполнения главой Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района вступившего в законную силу решения Хорольского районного суда от 09.09.2009 о признании не действующим постановления главы Ярославского городского поселения от 30.04.2009 № 80 «О введении в действие тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, оказываемые ООО “Коммунально-эксплуатационное предприятие”, юридическим и физическим лицам, находящимся на территории Ярославского городского поселения». На основании информации прокурора Приморского края глава Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района распоряжением губернатора Приморского края от 02.08.2010 № 170-рг отрешена от должности[1].

- совершение действий, в т. ч. издание правового акта, не носящего нормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Пример

Постановлением администрации Алтайского края от 12.08.2010 № 358 в связи с неоднократными, установленными судом фактами совершения главой г. Барнаула действий (бездействия), влекущих нарушение конституционных норм, прав и свобод человека и гражданина, единства правового и экономического пространства Российской Федерации, и непринятием указанным лицом мер по исполнению решений судов (Железнодорожного районного суда г. Барнаула от 24.11.2008; Центрального районного суда г. Барнаула от 11.12. 2008, 28.07.2009, 10.08.2009, 11.08.2009, 24.08. 2009, 16.12.2009, 11.03.2010, 25.03.2010; Ленинского районного суда г. Барнаула от 14.05.2009, 23.11.2009; Индустриального районного суда г. Барнаула от 19.01.2010) был отрешен от должности глава г. Барнаула.

При этом по смыслу нормы суд должен установить не только сам факт совершения действия, в т. ч. принятия акта, но и наличие указанных последствий (по крайней мере, это должно быть отражено в мотивировочной части решения суда). Если этого не будет сделано, отрешаемый от должности глава муниципального образования (глава администрации) всегда может ссылаться на то, что его действие, хотя и было незаконным, не привело к перечисленным тяжким последствиям. То есть в данном случае факт правонарушения со стороны органов местного самоуправления еще не является прямым основанием для начала процедуры ответственности.

В качестве последствий, которые возникли в результате незаконных деяний главы муниципального образования, главы местной администрации, в Федеральном законе № 131-ФЗ названы:

- нарушение прав и свобод человека и гражданина;

- угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации;

- угроза национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности;

- угроза единству правового и экономического пространства Российской Федерации;

- нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Складывающаяся практика пока дает примеры использования первого вида последствий – нарушения прав и свобод человека.

Пример

В апреле 2010 г. губернатор Амурской области своим постановлением досрочно прекратил полномочия избранного непосредственно населением мэра г. Благовещенска. Формальным основанием явилось неисполнение мэром решения Благовещенского городского суда о восстановлении в должности неправомерно уволенной главы муниципального предприятия «Ритуальные услуги» Г.И. Сыщук. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ одним из оснований отрешения главы муниципального образования от должности является совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в т. ч. издание им правового акта, не носящего нормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Однако далее в законе есть оговорка: «если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда»[2].

Вместе с тем из обстоятельств дела следует, что мэр г. Благовещенска предпринял определенные действия по исполнению судебного решения. Так, судебное решение, в котором констатировалась незаконность увольнения, было вынесено 5 февраля 2010 г.; в этот же день, не дожидаясь изготовления и предъявления исполнительного документа к исполнению, администрацией г. Благовещенска издано постановление № 437 «О восстановлении в должности директора муниципального предприятия города Благовещенска “Ритуальные услуги” Сыщук Г.И.». Иными словами, налицо отсутствие формального состава – отрешаемое лицо приняло в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. Однако Благовещенский городской суд своим решением от 12.05.2010 по делу № 2-3894/2010 отказал бывшему мэру в удовлетворении его исковых требований.

Такое решение губернатора вызвало очень неоднозначную реакцию в экспертном сообществе, среди политиков. «…Вызывают сомнение подлинность и обоснованность причин, которыми руководствовался губернатор Амурской области. Ссылка на невыполнение решения судов не совсем объективна и точна. Дело в том, что решения судов были исполнены даже до вступления решения судов в законную силу. Можно говорить о нюансах, которые не были учтены. Именно они послужили фактическим поводом для принятия решения губернатором Амурской области»[3].

В. Тимченко, который на момент описываемых событий возглавлял в Государственной Думе Комитет по местному самоуправлению, прокомментировал отрешение мэра г. Благовещенска следующим образом: «…мы знаем, что мэр (Мигуля), избранный на выборах год назад, получил колоссальную поддержку населения города Благовещенска – 83% от проголосовавших. Мэр был выдвинут от партии “Единая Россия”, поддержан Всероссийским Советом местного самоуправления, поддержан губернатором области… Лично для меня и для моих коллег, совершенно непонятно, что могло произойти за год?! (Мигуля) один из передовых мэров, человек, который действительно много сделал как глава муниципального образования. В местном самоуправлении и так нехватка квалифицированных управленцев, мы не можем разбрасываться кадрами»[4].

Анализ оснований применения ответственности, существующей правоприменительной практики позволяет обратить внимание на следующее.

Во-первых, ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ действительно предусмотрена возможность отрешения от должности всенародного избранного главы муниципального образования в случае совершения им действий, в т. ч. издания им правового акта, не носящего нормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о человеке и гражданине в единственном числе. Иными словами, в самом Федеральном законе № 131-ФЗ заложено противоречие между совершенно несопоставимыми ценностями – права одного человека (чьи права нарушены незаконным деянием главы) и права населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Конечно, каждый человек имеет право на защиту своих прав, но, однако, должен учитываться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств, которые при этом используются (соразмерность цели и методов ее достижения).

Для сравнения можно привести одно из оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ – установленное соответствующим судом грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ). Такая юридическая конструкция более четкая и однозначная: для отрешения от должности необходимо констатировать массовое нарушение прав граждан, а это уже исключает необходимость поиска баланса между различными ценностями – правом одного человека и правами населения муниципального образования, голосовавшего за мэра.

Во-вторых, в ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о том, что основанием отрешения главы муниципального образования от должности является совершение незаконных деяний, причем эта незаконность должна быть установлена судом. В названной статье предусматривается, что если глава исполнит решение суда, т. е. устранит незаконность, то ответственность не наступает. Предусматривается, что факт исполнения или неисполнения судебного решения устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при издании акта об отрешении главы муниципального образования от должности. Иными словами, второго судебного решения не требуется. Что делать в случае частичного исполнения судебного решения в законе не оговаривается, фактически решение этого вопроса отнесено к усмотрению высшего должностного лица субъекта РФ. Такая формулировка основания применения мер ответственности может приводить к нарушению прав отрешаемых лиц, что, собственно, и возникает в правоприменительной практике[5].

Пример

Решением Ольховского районного суда Волгоградской области от 12.10.2010 на главу района Волгоградской области О. возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления данного решения суда в законную силу обеспечить финансирование коммунальных расходов образовательных и детских муниципальных учреждений района по погашению имеющихся у них задолженностей по оплате тепловой энергии в размере 6,016 тыс. руб. К 30 октября 2010 г. в счет погашения задолженности было перечислено 6,041 тыс. руб.[6] Однако глава Ольховского района был отрешен от должности за неисполнение решения суда. Признавая распоряжение губернатора об отрешении законным, суды констатируют...

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в октябрьском номере журнала "Практика муниципального управления"



[1] http://vestiregion.ru.

[2] Шугрина Е.С. Злоупотребление правом, злоупотребление властью при досрочном прекращении полномочий глав муниципальных образований, назначении на должность // Местное право. 2012. № 4. С. 3–12.

[3] Тимченко В. Отрешение мэра Благовещенска от должности может закончиться потерей доверия к власти в Амурской области [Электронный ресурс] URL: http://www.vsmsinfo.ru/newshow.html?1368 (дата обращения: 30.06.2012).

[4] Тимченко В. Отрешение мэра Благовещенска...; Шугрина Е.С. Злоупотребление правом... С. 3–12.

[5] См., например: Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 10.02.2011 по делу № 33-2106/2011; решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28.12.2010 по делу № 2-34/11; решение Октябрьского районного суда г. Архангельска от 14.12.2011 по делу № 2-6340/2011; определение Судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 03.11.2010 по делу № 33-8428/2010; решение Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 09.09.2010 по делу № 2-3214/2010; кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 25.05.2011 по делу № 33-6691/2011; решение Благовещенского городского суда от 12.05.2010 по делу № 2-3894/2010.

[6] http://oblvesti.volgorik.ru.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией



Выбор редактора

Дайджест самых нужных статей.

Пояснение к картинке

Любовь Чеснокова,
Шеф-редактор журнала
«Управление многоквартирным домом»

Читать сейчас
Обновлено 12.10.2016

Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Опрос

Редакция журнала «Управление многоквартирным домом» интересуется: "Какие темы для вас наиболее интересны?"

  • Расчеты с жителями 66.67%
  • Договорные отношения с жителями 0%
  • Договорные отношения с подрядчиками 0%
  • Технические особенности эксплуатации общего имущества в МКД 33.33%
Другие опросы

Рассылка



© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях
Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
После регистрации вы сможете:

  • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
  • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
  • оставлять комментарии к материалам
  • задавать вопросы экспертам

Оставайтесь с нами!
с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль