Сфера обращения с отходами: изменения в законодательстве

3723
Фото: Shutterstock
Фото: Shutterstock
Начало 2016 г. ознаменовалось вступлением в силу ряда значительных изменений в законодательстве об охране окружающей среды. Они отражают позицию ныне упраздненного Высшего Арбитражного Суда РФ, который неоднократно принимал сторону предпринимателей в их спорах с государством в лице контролирующих органов. И в этом их положительный эффект.
Р.М. Попов, 
юрист ООО «Городская единая управляющая компания “Дубна”», г. Дубна

В этой статье вы прочитаете: 

  • Изменения в законодательстве в сфере обращения с отходами
  • Нюансы контроля в сфере обращения с отходами

Действующее законодательство в сфере обращения с отходами и охраны окружающей среды характеризуется некоторой степенью хаотичности. Это выражается прежде всего в огромном количестве бланкетных и отсылочных норм. Они по-разному могут трактоваться тремя сторонами складывающихся правоотношений, к которым мы условно отнесем: природопользователей (в нашем случае – ТСЖ, ЖСК, управляющие организации), контролирующие органы (Росприроднадзор, прокуратура) и суды. Как ни странно, если позиции каких-либо двух из указанных лиц на практике совпадут, то мнение третьего окажется иным. Проиллюстрировать это утверждение можно следующим примером.

К СВЕДЕНИЮ

Бланкетная норма права – норма права, не содержащая определенного правила поведения, а предоставляющая полномочным государственным органам, общественным организациям и должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты, стимулы и т. п.

Негативное воздействие на окружающую среду, в частности размещение отходов производства и потребления, является платным. Это указано в ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ)*. Порядок определения платы и ее предельных размеров устанавливался подзаконными нормативными актами.

*До указания об обратном речь будет идти о редакциях рассматриваемых правовых актов, действовавших до 1 января 2016 г.

Понятие «размещение отходов производства и потребления» закреплялось в Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах). Под размещением понимается хранение и захоронение отходов. В свою очередь, понятие «размещение отходов» является составным элементом более общего термина «обращение с отходами». Под ним в действующей редакции Закона об отходах понимается «деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов».

Ростехнадзор пояснял, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду распространяется на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в т. ч. в результате размещения отходов (см. письмо от 28.10.2008 № 14-07/6011 «О плате за размещение отходов производства и потребления»).

Необходимо отметить, что ТСЖ создаются с целью совместного управления общим имуществом в многоквартирном доме либо имуществом собственников помещений в нескольких многоквартирных домах, или имуществом собственников нескольких жилых домов (ч. 1 ст. 135, ст. 138 ЖК РФ). Управление общим имуществом в многоквартирном доме включает в т. ч. предоставление жилищных услуг, к которым относятся сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов (подп. «д» п. 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 № 491).

На практике юридические лица и индивидуальные предприниматели, как правило, заключают договоры на вывоз отходов со специализированными организациями. Между тем наличие такого договора не освобождает от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. За исключением двух случаев:

  • в договоре предусмотрен переход права собственности на отходы к такой специализированной организации;

  • заключенный договор является договором о конечном размещении отходов.

Данная позиция отражена в упомянутом письме Ростехнадзора № 14-07/6011, а также впостановлении Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П.

Следовательно, по мнению госоргана, если в договорах со специализированными организациями не урегулирован вопрос о возложении обязанности по внесению платы за загрязнение окружающей среды на одну из сторон договора, то такая обязанность в силу закона лежит на ТСЖ как собственнике бытовых отходов. Иными словами, ТСЖ, управляющие организации, ЖСК осуществляют деятельность по обращению с отходами в виде их размещения.

Юридические лица и суды с этим мнением не согласились. Компании – в первую очередь малый бизнес – не пожелали платить драконовские штрафы за откровенную абсурдность вменяемых им правонарушений. А ВАС РФ указал, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Однако из оспариваемого постановления управления Ростехнадзора (которым общество было привлечено к административной ответственности) не следует, что общество занималось размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах (см. постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2009 № 14561/08).

Впоследствии ВАС РФ вновь поддержал свою позицию применительно к следующему спору.

Пример

Муниципальное учреждение «Управление по спорту, туризму и молодежной политике администрации города Норильска» обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительным предписания Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю. Учреждению предписывалось организовать и осуществлять производственный контроль в области обращения с отходами, разработать порядок осуществления такого контроля и согласовать его с управлением Росприроднадзора. Учреждение указывало в своей жалобе на то, что оно не осуществляет деятельности в области обращения с отходами. Накопление твердых бытовых отходов и мусора в контейнерах в целях их последующего сбора и вывоза на полигон выполняет коммерческая компания как управляющая организация на основании заключенных с ней договоров.

Суды трех инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований. Однако Высший Арбитражный Суд РФ с позицией нижестоящих судов не согласился. Суд сделал несколько парадоксальный вывод. Было отмечено, что под обращением с отходами следует понимать деятельность по накоплению, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, при этом названные виды деятельности (за исключением накопления отходов) вправе осуществлять специализированные организации, имеющие специальное разрешение (лицензию). Однако в соответствии с Правилами содержания общего имущества обеспечение сбора и вывоза твердых и жидких бытовых отходов, образующихся в результате деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, пользующихся нежилыми (встроенными и пристроенными) помещениями в многоквартирном доме, является составной частью деятельности по содержанию общего имущества. Ее осуществляют названные в п. 16 Правил лица – управляющие организации. Учреждение, выступающее заявителем в рассматриваемом споре, не является субъектом деятельности по накоплению отходов в смысле, придаваемом этой деятельности действующим нормативным правовым актом. И поскольку учреждение не осуществляет деятельность в области обращения с отходами, положения ст. 26 Закона об отходах на него не распространяются (более подробно см.постановление Президиума ВАС РФ от 13.03.2012 № 15331/11 по делу № А33-111/2011).

>> Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, подлежат постановке на государственный учет.

Иными словами, суд принял во внимание не букву, а дух закона. В связи с чем и вынес чрезвычайно важное для управляющих организаций и ТСЖ решение.

Опыт высшего судебного органа сразу же был подхвачен практикой.

Сфера обращения с отходами: изменения в законодательстве

Пример

Заместитель прокурора Октябрьского района г. Саратова обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с просьбой признать незаконным бездействие ТСЖ «Престиж», «Весенний», «Телецентр», «Дубрава», «Астра» и ЖСК «Полиграфист». Выражалось оно в отсутствии паспортов отходов, первичного учета по обращению с отходами производства и потребления, расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду. Также просил возложить обязанность на ЖСК «Полиграфист», ТСЖ «Весенний», ТСЖ «Телецентр», ТСЖ «Дубрава» обеспечить разработку в установленном порядке паспортов отходов, организовать ведение первичного учета по обращению с отходами производства и потребления и расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2012 г.

Требования мотивированы результатами проведенной прокуратурой Октябрьского района г. Саратова проверки соблюдения требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в деятельности управляющих организаций ТСЖ и ЖСК Октябрьского района. В ходе проверки установлено, что ответчики не ведут расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду и не установили порядок учета в области обращения с отходами, не имеют паспортов на отходы. Этим нарушают действующее законодательство.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил. Однако апелляция с высказанной позицией не согласилась. Было отмечено, что положения Закона об отходах предусматривают обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, разрабатывают проекты нормативного образования отходов и лимитов на их размещение, ведут учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов.

Кроме того, если в процессе деятельности образуются отходы I–IV классов опасности, то индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды. На указанные отходы должен составляться паспорт на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности.

Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов в уведомительном порядке.

Указанный закон устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их создание допускается на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Таким образом, деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах.

Решение суда первой инстанции было отменено, а в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано (см. апелляционное определение Саратовского областного суда от 04.06.2013 по делу № 33-2883).

Федеральными законами от 21.07.2014 № 219-ФЗ и от 29.12.2015 № 404-ФЗ были внесены существенные изменения в Закон № 7-ФЗ. Так, в частности, была полностью переработана ст. 16, Закон дополнен ст. 16.1–16.5. Указанные изменения призваны были отразить изложенные ранее позиции ВАС РФ и привести букву закона в соответствие с его духом.

Плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, за исключением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории (ч. 1 ст. 16.1 Закона № 7-ФЗ). Согласно ч. 1 ст. 4.2 Закона № 7-ФЗ к IV категории относятся объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду.

Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» установлено, что для отнесения объекта к IV категории необходимо выполнение одновременно следующих критериев:

а) наличие на объекте стационарных источников загрязнения окружающей среды, масса загрязняющих веществ в выбросах в атмосферный воздух которых не превышает 10 т в год, при отсутствии в составе выбросов веществ I и II классов опасности, радиоактивных веществ;

б) отсутствие сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в централизованные системы водоотведения, другие сооружения и системы отведения и очистки сточных вод, за исключением сбросов загрязняющих веществ, образующихся в результате использования вод для бытовых нужд, а также отсутствие сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду.

Также критерием является осуществление на объекте деятельности по обеспечению электрической энергией, газом и паром (с использованием оборудования с проектной тепловой мощностью менее 2 Гкал/ч при потреблении газообразного топлива), если нет сбросов загрязняющих веществ:

  • в составе сточных вод в централизованные системы водоотведения, другие сооружения и системы отведения и очистки сточных вод, за исключением сбросов загрязняющих веществ, образующихся в результате использования вод для бытовых нужд;

  • в окружающую среду.

>> Плату за негативное воздействие на окружающую среду вносят региональные операторы по обращению с ТКО, операторы по обращению с ТКО, осуществляющие деятельность по их размещению.

Кроме того, в силу прямого указания закона плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.

Таким образом, ТСЖ и управляющие организации оказались, в принципе, освобождены от споров о необходимости вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Необходимо все же иметь в виду, что в силу ст. 69.2 Закона № 7-ФЗ объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, подлежат постановке на государственный учет юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на указанных объектах, в уполномоченном Правительством РФ федеральном органе исполнительной власти или органе исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией. Соответственно, категория объекта должна присваиваться при постановке на такой учет, что и станет впоследствии основанием для невнесения платы за негативное воздействие ТСЖ и управляющей организацией, так как МКД относятся к объектам IV категории.

Постановка на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется на основании заявки. Ее подают юридические лица или индивидуальные предприниматели не позднее шести месяцев со дня начала эксплуатации указанных объектов. В соответствии с п. 3 ст. 11 Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ в течение двух лет со дня вступления в силу указанного Закона юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность, обязаны поставить на государственный учет принадлежащие им на установленном законом праве объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в порядке, установленномст. 69.2 Закона № 7-ФЗ.

Таким образом, регистрация в Росприрод­надзоре должна быть произведена до конца 2016 г., так как Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ вступил в силу 1 января 2015 г.

На момент написания статьи остается нерешенной проблема: форма заявки о постановке на государственный учет, содержащей сведения для внесения в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в т. ч. в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью, утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.Соответствующий приказ Минприроды России от 23.12.2015 № 554 уже принят и опубликован. Однако он не действует до вступления в силу постановления Правительства РФ о порядке создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с п. 10 ст. 69 Закона № 7-ФЗ. А такое положение пока что не разработано.

Легкой жизни в сфере обращения с отходами не предвидится.

Пример

Законом Московской области от 28.12.2015 № 255/2015-ОЗ установлены штрафы до 300 тыс. руб. за нарушение порядка ведения кадастра отходов Московской области. Указанный кадастр представляет собой работающий с перебоями электронный ресурс. Принятый под Новый год закон был опубликован в связи с праздниками значительно позже, не говоря уже о недоведении его до населения. Значит, в скором времени следует ожидать серьезного пополнения региональной казны за счет средств многих ТСЖ и управляющих организаций. Либо денег простых граждан. Тут уж как посмотреть.

Выводы

Итак, специалистам управляющих организаций и ТСЖ прежде всего можно порекомендовать отслеживать вступление в силу соответствующих правовых актов уполномоченных органов в части установления форм заявки о постановке на государственный учет. Это необходимо для категоризации отходов и, как следствие, разрешения вопроса с платой за негативное воздействие.

Кроме того, нужно тщательно следить за изменениями в региональном законодательстве, поскольку отсутствие денег в бюджете приводит ко все новым изменениям правовых актов, устанавливающим ответственность за действия или бездействия, которые раньше не влекли за собой серьезных санкций.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    Обновлено 14.08.2017
    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ
    По всем вопросам обращайтесь по номеру: +7 (800) 775-48-44

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль