Развитие коммунальной инфраструктуры: семь раз отмерь…

430
shutterstock.com
shutterstock.com
Управление развитием коммунальной инфраструктуры — одна из важнейших функций органов местного самоуправления и органов государственной власти. Актуальной проблемой при реализации этой функции является расхождение планов по развитию коммунальной инфраструктуры с планами потребителей.
А.Б. Рыжов,
руководитель регионального центра общественного контроля ЖКХ Нижегородской области

В этой статье вы прочитаете:

  • Возможно ли совместить развитие коммунальной инфраструктуры и потребности потребителей
  • Какие трудности возникают у естественных государственных монополий
  • Как эффективно решить проблему развития коммунальной инфраструктуры, создав новую систему

Фьючерсные контракты на поставку ресурсов, а также ограничение сферы ответственности единых ресурсоснабжающих организаций утвержденными точками поставки позволят учитывать в планах развития коммунальной инфраструктуры реальные потребности поселений в энергоресурсах.

Как синхронизировать развитие коммунальной инфраструктуры и желания потребителей

Транспортировка газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической, тепловой энергии, водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем коммунальной инфраструктуры относятся к сферам деятельности субъектов естественных монополий, регулируемых Федеральным законом от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях». В отраслевых федеральных законах «О водоснабжении и водоотведении», «О газоснабжении в Российской Федерации», «О теплоснабжении», «Об электроэнергетике» и подзаконных актах закреплена исключительная роль единой ресурсоснабжающей организации.

В настоящее время выбор законодателя и органов исполнительной власти сделан в пользу совершенствования условий для деятельности единых инфраструктурных организаций. При этом рост тарифов жестко ограничивается в краткосрочных интересах потребителей. Правительством РФ утвержден план привлечения частных инвестиций в ЖКХ. В субъектах РФ реализуются соответствующие ему «дорожные карты». На основе «дорожных карт» утверждаются актуальные документы территориального планирования, схемы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Утверждены схемы развития газоснабжения и схемы развития электроэнергетики. В заключаемых на системы коммунальной инфраструктуры концессионных соглашениях устанавливаются целевые показатели деятельности концессионера.

Проблема в том, что частный инвестор может лишь сказать «да» или «нет» утвержденным планам. Если инвестор сказал «да» — он отвечает за достижение целевых показателей своими средствами. С точки зрения обеспечения ответственности оператора за достижение целевых показателей механизм концессии намного эффективнее, чем механизм прямых бюджетных инвестиций.

Однако, если серьезный, добросовестный концессионер не приходит, система не срабатывает. По существу, нужно будет заново перепланировать развитие инфраструктуры? Возможно, привлечение более компетентных проектировщиков решит проблему.

И с другой стороны, если концессионер найдется, но планирование было неудачным, он будет стараться изо всех сил, потеряет какие-то свои средства и все равно уйдет, то проблема управления эксплуатацией и развитием коммунальной инфраструктуры на данной территории останется нерешенной.

Трудности государственных естественных монополий

Сложность осуществления в короткие сроки точной инвентаризации миллионов объектов инфраструктуры, повсеместного качественного моделирования коммунальных систем понятна. И все же это, в принципе, реализуемые мероприятия в отличие от точного определения будущих потребностей потребителей.

Необходимость координации планов развития инфраструктуры и планов потребителей заново ставит вопрос об оптимальных пределах публичного управления инфраструктурной сферой и, с другой стороны, о допустимых пределах рыночной частной инициативы.

В частности, в сфере регулирования возникают вопросы.

Если мы определяем единую инфраструктурную организацию и законодательно создаем ей монопольные условия, то какие гарантии необходимой доходности на инвестируемый капитал мы должны ей предоставить и какие ограничения по ее рентабельности мы должны устанавливать?

Ответ на этот вопрос урегулирован законодательством, но практика весьма неоднозначна.

Пример

Законодательное регулирование

Согласно Основам ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утв. постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 № 406, учитываемая при определении необходимой валовой выручки (НВВ) нормативная прибыль включает:

а) средства на возврат займов и кредитов, проценты по займам и кредитам, привлекаемым на реализацию инвестиционной программы и пополнение оборотных средств, с учетом предусмотренных Налоговым кодексом РФ особенностей отнесения к расходам процентов по долговым обязательствам;

б) расходы на капитальные вложения (инвестиции) на период регулирования, определяемые на основе утвержденных инвестиционных программ, за исключением процентов по займам и кредитам, привлекаемым на реализацию мероприятий инвестиционной программы, учтенных в стоимости таких мероприятий;

в) расходы на социальные нужды, предусмотренные коллективными договорами.

Величина нормативной прибыли не может превышать 7% суммы включаемых в НВВ расходов, указанных в подп. «а» — «ж» п. 38 Основ ценообразования.

Расчетная предпринимательская прибыль гарантирующей организации определяется в размере 5% включаемых в НВВ на очередной период регулирования расходов, указанных в подп. «а» — «ж» п. 38 Основ ценообразования.

Расчетная предпринимательская прибыль гарантирующей организации, являющейся государственным или муниципальным унитарным предприятием, по предложению этой гарантирующей организации устанавливается на более низком уровне.

Согласно ст. 157.1 ЖК РФ не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утвержденных высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Практика

Данные государственной статистики свидетельствуют, что фактическая рентабельность организаций коммунального комплекса варьируется в широком диапазоне.

Значительность доли убыточных организаций коммунального комплекса означает наличие рисков снижения надежности коммунальной инфраструктуры в соответствующих поселениях.

До какой степени публичные органы должны закрывать простор частной инициативе по реализации локальных объектов инфраструктуры, чтобы выполнить свои обязательства перед единой инфраструктурной организацией? Где заканчивается эффективная консолидация экономических ресурсов и начинается извлечение монопольной ренты?

Речь идет о правовых и административных барьерах для частных инициатив в создании локальных объектов энергоснабжения, более выгодных местным потребителям, чем присоединение к сетям единой организации. Препятствия в реализации таких локальных проектов обосновываются опасностью снижения общественно полезного синергетического эффекта от использования всеми уже существующей единой системы инфраструктуры, а также снижением надежности снабжения потребителей.

Развитие коммунальной инфраструктуры: семь раз отмерь…

При этом вопрос возникает к точности (а значит, и справедливости) определения степени общественной полезности реализации локального проекта. Потому что сейчас оценка происходит фактически исходя из того, насколько такие проекты противоречат интересам единой ресурсоснабжающей организации, общественно, безусловно, полезной и значимой.

Насколько нужно детализировать публичное планирование градостроительной деятельности, чтобы удовлетворить потребности единой инфраструктурной организации в информации, необходимой для приемлемого уровня эффективности инвестиций? Как обеспечить достоверность исходных данных для такого планирования?

Коммерческие организации — потребители коммунальных ресурсов — живут в динамичных условиях рыночной экономики. Структура и территориальное размещение жилищного фонда, социальной инфраструктуры также изменяются во времени. Объем потребления коммунальных ресурсов всеми указанными потребителями невозможно задать посредством планирования «сверху». Известное исключение составляет бюджетный сектор с утвержденными в соответствии с законодательством об энергосбережении и повышении энергетической эффективности показателями ежегодного снижения потребления энергоресурсов.

Пример

Согласно Требованиям к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, утв. постановлением Правительства РФ от 14.06.2013 № 502, такие программы разрабатываются органами местного самоуправления поселений, городских округов на основании генеральных планов поселений, городских округов и включают мероприятия по строительству и реконструкции систем коммунальной инфраструктуры, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры должна включать, в частности:

  • план развития поселения, городского округа;
  • план прогнозируемой застройки и прогнозируемый спрос на коммунальные ресурсы на период действия генерального плана;
  • перечень мероприятий и целевых показателей, обосновывающие материалы.

Обосновывающие материалы включают, в частности:

  • обоснование прогнозируемого спроса на коммунальные ресурсы;
  • обоснование целевых показателей комплексного развития коммунальной инфраструктуры, а также мероприятий, входящих в план застройки поселения, городского округа;
  • обоснование использования в качестве источников финансирования инвестиционных проектов тарифов, платы за подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства к системам коммунальной инфраструктуры;
  • результаты оценки совокупного платежа граждан за коммунальные услуги на соответствие критериям доступности.

Данный пример иллюстрирует степень зависимости организации коммунального комплекса от утвержденного публичными органами управления плановых решений.

Современные методы информационного обеспечения позволяют собирать и обрабатывать очень большие объемы информации, вплоть до сведений о каждом потребителе. Вопрос, однако, состоит в отсутствии обязанности потребителей предоставлять информацию о планируемом на будущие периоды потреблении и, что более важно, экономической ответственности за соответствие потребления заранее представленным данным.

Применение принципа «бери или плати» или аналогичных, в особенности в отношении населения, может быть воспринято обществом как нарушение баланса интересов в ущерб потребителям.

Более существенной проблемой долгосрочного планирования потребления является возможный уход потребителя с территории единой ресурсоснабжающей организации. При этом требование о выполнении обязательств потреблять ранее заявленный объем коммунального ресурса выполняться тем или иным способом не будет.

Должно ли государство обязать инфраструктурную организацию предоставлять некоторым категориям застройщиков технологическое присоединение на льготных условиях?

Тем более что присоединенная таким образом мощность используется лишь частично.

Пример

Представитель ПАО «Россети» так комментирует сложившуюся ситуацию: «Процесс технологического присоединения выстроен с несоразмерным перекосом в пользу потребителя. Заявка потребителя должна быть выполнена безусловно, в противном случае будут серьезные санкции ФАС. Для реализации заявок сооружаются новые трансформаторные мощности, которые, к сожалению, не всегда загружаются потребителем на 100% заявки. Тем более загрузка мала, если это присоединение было льготным. То есть причина появления новых незагруженных подстанций лежит в поведении потребителя, а не в плохом планировании сетевой организации».

Регулирование коммунальной отрасли преследует цели надежного снабжения потребителей энергоресурсами при достижении баланса экономических интересов производителей и потребителей. В парадигме централизованного планирования основным источником риска для достижения целей государственного и муниципального регулирования в сфере предоставления коммунальных ресурсов, включая реализацию программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, является возможная неточность планирования по причинам:

  • недобросовестности или некомпетентности проектировщиков;
  • отсутствия точных данных о планах потребителей;
  • возможности изменения планов потребителей в любой момент.

Неизбежная неточность планирования влечет неэффективность. Это порождает необходимость искусственного ограничения роста тарифов. А с другой стороны — ведет к запрещению сторонних локальных инициатив в целях сохранения выручки единой инфраструктурной организации. Более того, из необходимости компенсировать экономические потери монополий возникает необходимость не только в территориальной «привязке» потребителя к единой инфраструктурной организации, но и в юридическом закреплении обязанности потребителя оплачивать весь объем планируемого потребления.

На круглом столе «Перспективы развития рынка электрической энергии и мощности в современной экономической ситуации: вопросы нормативно-правового регулирования» в Совете Федерации представителями ПАО «Россети» были озвучены совершенно обоснованные предложения:

  • оплата услуги по передаче не потребленной, а заявленной мощности;
  • введение на розничном рынке по аналогии с оптовым штрафных санкций за неоплату услуг;
  • создание института «финансовых гарантий» для сетевых компаний;
  • введение симметричной ответственности гарантирующих поставщиков перед сетевыми компаниями и оптовым рынком;
  • допуск сетевых компаний к сбытовой деятельности;
  • повышение прозрачности системы тарифообразования.

Аналогичные меры целесообразно принимать и в других инфраструктурных отраслях. Как вариант, в логическом пределе «закрепощения» потребителя к его обязательствам потреблять в будущем заявленный им объем энергетических ресурсов должна последовать государственная или независимая регистрация подключенной к объектам капитального строительства мощности различных инфраструктур. Такая регистрация возможна в рамках введения сведений в ГИС ЖКХ либо включения данных об объеме потребления инфраструктурного ресурса объектом капитального строительства в качестве одного из атрибутов при государственной регистрации прав и обременений на недвижимое имущество. Заранее точно определенные и объем планового потребления, и необходимая валовая выручка позволят обеспечить прозрачность тарифообразования.

Однако такие меры будут непопулярны среди потребителей как неудобные. А с учетом накопленного «навеса» заниженных тарифов — и как невыгодные.

Что же делать с развитием коммунальной инфраструктуры?

Решением проблем может стать введение для всех потребителей долгосрочных обязательств поддерживать согласованный объем мощности. И установить не государственное, а «рыночное» регулирование этих отношений:

1. Создание рынка срочных контрактов. На нем потребители, желающие откорректировать объем подключенной мощности, продают и покупают объемы мощности в определенных точках поставки в будущие временные периоды — 2018 г., 2019 г., после 2030 г. и т. п. Падение цен на фьючерсы позволит инфраструктурной организации принимать решение о выкупе необходимого объема фьючерсов с последующей реконструкцией инфраструктурных объектов с целью снижения их незагруженной мощности. И наоборот, при высоких ценах на фьючерсы возможна эмиссия фьючерсов единой инфраструктурной организацией с одновременным строительством новых мощностей для соответствующих точек поставки.

2. Максимальная либерализация строительства инженерных сетей к точкам поставки: единой организации либо вообще независимых от систем единой организации. Цена присоединения и передачи ресурсов устанавливается договором.

Возможности новой системы управления коммунальной инфраструктурой

Новые принципы регулирования позволят сбалансировать интересы естественных монополий и потребителей их продукции.

Сфера деятельности единых инфраструктурных организаций и соответственно государственного планирования и регулирования будет ограничена сетью точек поставок.

Подключенная мощность будет оплачиваться потребителями — владельцами срочных контрактов на приобретение мощности, срок исполнения которых наступил. Цены срочных (фьючерсных) контрактов на приобретение мощности будут формироваться на рынке. И именно они станут для единой инфраструктурной организации сигналами о потребности в мощности в тех или иных точках поставки.

Эмиссия срочных контрактов единой инфраструктурной организацией позволит ей финансировать нужное рынку увеличение мощности в соответствующей точке поставки в нужное время. При этом строительство ненужной, не оплаченной потребителями мощности исключается.

Вне зон деятельности единой инфраструктурной организации локальные инфраструктурные объекты создаются без государственного регулирования цен.

Либерализация локальных проектов позволит эффективно решать такие важные местные задачи, как, например, создание ливневой канализации на отдельной улице, технологическое присоединение объекта или нескольких объектов капитального строительства к сетям, реконструкция сети, по которой осуществлено технологическое присоединение.

Плюс к тому, усовершенствованное государственное регулирование обеспечит невозможность появления новых бесхозяйных объектов локальной инфраструктуры.

Фьючерсы на поставку мощности в будущих периодах должны быть розданы существующим потребителям по единой методике, требующей всестороннего обсуждения и проработки в совокупности с правилами тарифообразования.

Срок поставки ресурса, на которую фьючерсы раздаются существующим потребителям бесплатно, будет важным параметром регулирования. Этот срок должен обеспечивать защиту имеющихся прав потребителей и в то же время создавать предпосылки для возможности привлечения инвестиций на строительство новой инфраструктуры или закрытие ненужных мощностей.

Застройщики и любые заинтересованные инвесторы вправе будут купить такие фьючерсы у эмитента. Вероятно, в зависимости от отрасли эмитентом может быть выбрано муниципальное образование или единая ресурсоснабжающая организация.

Замена точки поставки путем обмена фьючерсами между будущими потребителями и эмитентом позволит находить ценовой компромисс, обеспечивая обоснованность предлагаемых изменений в схему теплоснабжения «кровным рублем» договаривающихся сторон.

При удачном выборе модели рынка фьючерсы могут в перспективе стать надежным инструментом привлечения инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры. Притом в тех объемах, которые действительно отвечают интересам потребителей.

Это позволит оптимизировать совокупные общественные издержки на функционирование необходимой инфраструктуры.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией





    Электронная система

    Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

    Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

    Получить доступ
    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

    Рассылка




    © МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    
    • Мы в соцсетях
    ×

    Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами!