Обзор изменений в Федеральном законе «О теплоснабжении»

363
Фото © shutterstock.com
Фото © shutterstock.com
Семенов М.Э.
советник генерального директора ООО «РКС-Холдинг»
Минэнерго России разработало проект закона, вносящего изменения в систему ценообразования и систему отношений в сфере теплоснабжения. По замыслу разработчиков, такие изменения законодательства будут мотивировать участников рынка теплоснабжения инвестировать в повышение эффективности систем теплоснабжения.

По замыслу разработчиков, такие изменения законодательства будут мотивировать участников рынка теплоснабжения инвестировать в повышение эффективности систем теплоснабжения. В статье рассмотрим предлагаемые изменения в Федеральный закон «О теплоснабжении», которые, как предполагается, должны стать причиной настоящей реформы российской теплоэнергетики. 

Предпосылки к изменениям в Федеральный закон «О теплоснабжении»

Принятый Государственной Думой в июле 2010 г. Федеральный закон «О теплоснабжении» оформил централизованное теплоснабжение как отдельную отрасль экономики, определил основы регулирования экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии и мощности, создал условия для развития систем теплоснабжения, а также определил полномочия органов государственной власти и управления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, упорядочил права и обязанности потребителей.

На нужды тепловой электроэнергетики и теплоснабжения ежегодно тратится более половины всего объема топлива, расходуемого в стране. Тепловая электроэнергетика представляет около 70 % электроэнергетики всей страны. Россия занимает первое место в мире по развитию теплофикации, протяженности тепловых сетей, затратам топлива в системах централизованного теплоснабжения.

Теплоснабжение создает необходимую среду для жизни и деятельности населения в условиях преобладания сурового климата. В то же время эта сфера одна из самых расточительных, здесь часто пренебрегают вопросами энергоэффективности и энергосбережения.

Большая энергоемкость теплоэнергетического хозяйства оказывает значительное влияние на показатели высокой энергозатратности отечественной экономики. Эффективность использования топлива на тепловых электростанциях по сравнению с советским периодом незначительно ухудшилась. Одна из основных причин — снижение роли когенерации, доля которой в централизованном теплоснабжении составляет 44,9 % (с тенденцией к снижению). Отраслевые ТЭЦ теряют тепловую нагрузку по разным причинам: промпредприятия переходят на собственные источники, конкурентно развивается малая тепловая электрогенерация, муниципалитеты строят котельные. Многие, особенно старые и неэффективные ТЭЦ, в т. ч. после разделения рынка электрической энергии и тепла, стали убыточными, крупные энергокомпании стремятся избавиться от них или эксплуатируют в режиме вынужденной генерации.

Потребители, остающиеся в централизованных системах, несут все увеличивающуюся нагрузку по их содержанию. Вследствие этого тарифы на тепло и электроэнергию систематически растут. Величина тарифов ограничивается неэкономическими методами. В конечном счете все это ведет к дополнительной нагрузке на бюджеты субъектов РФ. Особая социальная ответственность деятельности в сфере теплоснабжения и при этом отсутствие гарантий устойчивости бизнеса в этой отрасли не привлекает стратегических инвесторов.

Функции госрегулирования и управления развитием теплоэнергетики и теплоснабжения распределены между различными федеральными органами исполнительной власти, в их числе Минстрой России, Минэнерго России, ФАС России, Ростехнадзор.

Теплоснабжение в Российской Федерации продолжает развиваться путем наращивания числа малых отопительных котельных, а не мини-ТЭЦ, что экономически представляется более эффективным и, соответственно, является целью реформы теплоэнергетики.

К сведению

По данным Минэнерго, в России около 50 тыс. систем теплоснабжения. Эти системы обслуживает порядка 17 тыс. предприятий. В сфере теплоэнергетики и теплоснабжения трудится около 1,6 млн человек.

Количество тепловых электростанций общего пользования уменьшилось с 537 в 2013 г. до 528 в 2014 г. за счет вывода устаревших ТЭЦ. В течение 2014 г. в стране было введено 6460 новых котельных. Из них больше всего котельных малой мощности (до 3 Гкал/ч) — 79,4 %. За период с 2012 по 2014 г. тепловая мощность ТЭЦ общего пользования уменьшилась на 1,9 тыс. Гкал/ч. Установленная (суммарная) тепловая мощность котельных увеличилась на 11 тыс. Гкал/ч. Это отражает преимущественный рост количества маломощных котельных и продолжающуюся децентрализацию теплоснабжения.

Отпуск тепла в 2014 г. от ТЭС составил 592 млн Гкал, от котельных — 814 млн Гкал. Российские ТЭЦ производят более 50 % тепла, поступающего в системы централизованного теплоснабжения, с коэффициентом использования топлива 53,9 %, снижение за 20 лет составило 2 %. В Дании и Финляндии до 80 % тепла, поступающего в системы централизованного теплоснабжения, производится на ТЭЦ с коэффициентом полезного использования топлива 80–90 %.

Рост доли когенерации по примеру стран с лучшей практикой будет способствовать повышению энергоэффективности, сокращению затрат топлива на производство электроэнергии и тепла. Это послужит основой для сдерживания темпов роста тарифной нагрузки на потребителей и сокращения тарифов в будущем, а также будет способствовать снижению выбросов парниковых газов и оздоровлению экологии регионов.

Цели реформы теплоэнергетики РФ

Сектор теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения представлен сегодня в виде разрозненных звеньев, не имеющих единой технической, структурной, инвестиционной, экономической и организационной политики. В целом тепловое хозяйство России — это множество локальных систем, включающих различные типы теплоснабжающих систем, рассредоточенных по населенным пунктам и промышленным предприятиям.

Показатели укрупненного финансового баланса и рентабельность в сфере теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения демонстрируют устойчивую убыточность отрасли. Суммарный выпуск продукции в этом секторе в 2014 г. составил 902 млрд руб., а совокупные затраты превысили 1 трлн руб., что привело к убыткам в размере свыше 105 млрд руб. Рентабельность сектора находилась на отметке 11,6 %. При этом 90 % всех убытков сосредоточено в двух сегментах: производство тепловой энергии котельными и распределительные сети.

По данным Росстата за 2014 г., 28,9 % теплопроводов систем теплоснабжения страны нуждается в замене, в т. ч. 22 % — это ветхие теплопроводы, над которыми нависла вполне реальная угроза разрушения в отопительный период.

Средний коэффициент использования мощности тепловых источников практически не меняется и остается низким — в среднем по году 17 %, а в отопительный период — 28–29 %. Тепловые мощности котельных из-за несбалансированности экономических интересов, как правило, не используются совместно с ТЭЦ в пиковых режимах.

К сведению

Средняя установленная мощность отопительных котельных за период начиная с 1995 г. уменьшилась на 15 % — с 9,2 до 7,9 Гкал/ч.

Энергетика развивается по двум направлениям. Первое — централизованная система тепло- и электроснабжения городов и крупных промышленных узлов на основе ТЭЦ общего пользования, присоединенных к Единой энергетической системе. Они наиболее энергоэффективны в целом, с точки зрения использования топлива и экономичности совместного производства электроэнергии и тепла. Второе направление основано на локальных энергоисточниках и локальных энергосистемах потребителей. Между этими направлениями возникла конкуренция.

Инвестиционная привлекательность распределенной, почти исключительно газовой генерации и локальных систем транспорта тепла и электроэнергии растет, в т. ч. за счет повышения тарифов для предприятий из-за перекрестного субсидирования в пользу социальных потребителей.

Многие ТЭЦ, несмотря на низкие удельные расходы топлива на производство электрической и тепловой энергии, оказались убыточными в силу целого комплекса причин, включая ценовую (тарифную) политику. В результате реализации условий договоров о предоставлении мощности на ОРЭМ впервые за долгие годы появился излишек электрической мощности, появилась возможность закрыть самые экономически неэффективные электрические мощности. Перевод таких ТЭЦ в режим котельных приводит к недопустимому росту себестоимости тепла и росту тарифов для потребителей. Возникает осознанная необходимость корректировки ценовой модели рынка тепла и балансировки рынков тепловой и электрической энергии.

Что изменится после реформы теплоснабжения

Хозяйственные отношения

Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О теплоснабжении“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» (далее — Законопроект) Минэнерго России разработало в соответствии с поручениями Президента РФ по итогам совещания с членами Правительства РФ 30 апреля 2014 г. и планом мероприятий («дорожной картой») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», утв. распоряжением Правительства РФ от 02.10.2014 № 1949-р.

Законопроект определяет основные принципы целевой модели рынка тепловой энергии (далее — Целевая модель) в выделенных ценовых зонах. Задача Целевой модели — создать условия для формирования сбалансированной системы отношений между всеми участниками процесса теплоснабжения, основанной на экономических стимулах к повышению эффективности, надежности и качества функционирования системы теплоснабжения.

В частности, предполагается перейти от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного, замещающего централизованное теплоснабжение, источника тепловой энергии (цена «альтернативной котельной»).

К сведению

Протяженность тепловых сетей в Российской Федерации составляет 172 тыс. км в двухтрубном исчислении. Из них почти ¾ всех труб диаметром менее 200 мм.

Обзор изменений в Федеральном законе «О теплоснабжении»

Предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), устанавливаемый впервые, может быть утвержден ниже уровня цены «альтернативной котельной». В этом случае предельный уровень цены поэтапно доводится до предельного уровня, соответствующего цене «альтернативной котельной», в соответствии с графиком, утверждаемым однократно без последующих изменений высшим должностным лицом субъекта РФ на срок не более 5 лет. Правительство может установить случаи, когда график утверждается на срок не более 10 лет. Такие графики рассчитываются исходя из оценки социальных последствий с учетом действия механизма индекса платы граждан за коммунальные услуги.

Законопроектом предлагаются изменения в системе хозяйственных отношений в сфере теплоснабжения.

Так, изменяется роль единой теплоснабжающей организации (ЕТО). Предполагается, что ЕТО будет не просто единым закупщиком и поставщиком тепловой энергии (мощности) в зоне своей деятельности и ценовой зоне. Она становится единым центром ответственности в системе теплоснабжения за обеспечение параметров качества теплоснабжения и параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении, перед каждым потребителем в соответствии с федеральными требованиями.

В целях контроля за деятельностью ЕТО вводится новый вид муниципального контроля за выполнением ЕТО инвестиционных планов, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения.

Целевая модель будет внедряться по мере готовности на территории отдельных поселений и городских округов, отнесенных к разным ценовым зонам теплоснабжения. Планируется, что утверждать перечень ценовых зон теплоснабжения будет Правительство РФ. При внедрении Целевой модели в ценовых зонах теплоснабжения предусматривается переходный период.

Тарифное регулирование

Текущее состояние отрасли теплоснабжения Российской Федерации характеризуется в первую очередь высокой степенью изношенности основных фондов и низкой эффективностью систем теплоснабжения в целом. В отрасли наблюдается системная проблема недофинансирования: к примеру, ежегодно обновляется 2,7 % тепловых сетей при необходимом уровне 4 % в год. Общая потребность отрасли в инвестициях оценивается в 2,5–3 трлн руб. при годовом обороте в 1,1–1,5 трлн руб. (по разным источникам) и общих инвестициях в 2014 г. в размере всего 87 млрд руб.

При этом основная причина невозможности системного решения вопросов недоинвестирования отрасли — отсутствие долгосрочных инструментов регулирования, которые гарантировали бы инвестору возврат вложенных средств на срок, сопоставимый со сроком окупаемости инвестиционных проектов. Действующая система долгосрочных тарифов предусматривает ежегодную корректировку даже внутри долгосрочного периода, в т. ч. при отклонении объема отпуска, изменении индекса потребительских цен, увеличении либо уменьшении количества производственных объектов и др. Таким образом, тариф является долгосрочным не более чем на 35 % и не позволяет с уверенностью прогнозировать доходы инвестора от регулируемой деятельности даже на пятилетний период, предусмотренный действующим тарифным законодательством.

Новая модель рынка тепловой энергии в соответствии с изменениями в Федеральном законе «О теплоснабжении» решает проблему прогнозируемости тарифа на период, достаточный для принятия серьезных инвестиционных решений (10–15 лет и более), и создает реальные предпосылки для притока финансирования в объекты теплоснабжения.

Предлагаемая законопроектом модель регулирования существенно не меняет уже сложившуюся структуру взаимоотношений в отрасли теплоснабжения в большинстве регионов и не подразумевает повсеместное увеличение тарифа.

Переход на ценообразование по новому методу в соответствии с реформой теплоснабжения согласовывают органы власти субъекта РФ и муниципального образования. И он является дополнительным к существующей системе тарифного регулирования. При таком подходе органы государственной власти субъекта РФ и муниципального образования на стадии подготовки к принятию решения оценивают возможные социальные риски и принимают меры для их минимизации.

Для ряда регионов и городов с наиболее тяжелой ситуацией, требующей значительных инвестиций, переход на ценообразование не выше предельного уровня — единственный способ привлечь надежного инвестора и сохранить систему теплоснабжения в работоспособном состоянии.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Рекомендации по теме

Вопросы по теме

Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях