Обзор изменений в Федеральном законе «О теплоснабжении»

498
Фото © shutterstock.com
Фото © shutterstock.com
Семенов М.Э.
советник генерального директора ООО «РКС-Холдинг»
Минэнерго России разработало проект закона, вносящего изменения в систему ценообразования и систему отношений в сфере теплоснабжения. По замыслу разработчиков, такие изменения законодательства будут мотивировать участников рынка теплоснабжения инвестировать в повышение эффективности систем теплоснабжения.

По замыслу разработчиков, такие изменения законодательства будут мотивировать участников рынка теплоснабжения инвестировать в повышение эффективности систем теплоснабжения. В статье рассмотрим предлагаемые изменения в Федеральный закон «О теплоснабжении», которые, как предполагается, должны стать причиной настоящей реформы российской теплоэнергетики. 

Предпосылки к изменениям в Федеральный закон «О теплоснабжении»

Принятый Государственной Думой в июле 2010 г. Федеральный закон «О теплоснабжении» оформил централизованное теплоснабжение как отдельную отрасль экономики, определил основы регулирования экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии и мощности, создал условия для развития систем теплоснабжения, а также определил полномочия органов государственной власти и управления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, упорядочил права и обязанности потребителей.

На нужды тепловой электроэнергетики и теплоснабжения ежегодно тратится более половины всего объема топлива, расходуемого в стране. Тепловая электроэнергетика представляет около 70 % электроэнергетики всей страны. Россия занимает первое место в мире по развитию теплофикации, протяженности тепловых сетей, затратам топлива в системах централизованного теплоснабжения.

Теплоснабжение создает необходимую среду для жизни и деятельности населения в условиях преобладания сурового климата. В то же время эта сфера одна из самых расточительных, здесь часто пренебрегают вопросами энергоэффективности и энергосбережения.

Большая энергоемкость теплоэнергетического хозяйства оказывает значительное влияние на показатели высокой энергозатратности отечественной экономики. Эффективность использования топлива на тепловых электростанциях по сравнению с советским периодом незначительно ухудшилась. Одна из основных причин — снижение роли когенерации, доля которой в централизованном теплоснабжении составляет 44,9 % (с тенденцией к снижению). Отраслевые ТЭЦ теряют тепловую нагрузку по разным причинам: промпредприятия переходят на собственные источники, конкурентно развивается малая тепловая электрогенерация, муниципалитеты строят котельные. Многие, особенно старые и неэффективные ТЭЦ, в т. ч. после разделения рынка электрической энергии и тепла, стали убыточными, крупные энергокомпании стремятся избавиться от них или эксплуатируют в режиме вынужденной генерации.

Потребители, остающиеся в централизованных системах, несут все увеличивающуюся нагрузку по их содержанию. Вследствие этого тарифы на тепло и электроэнергию систематически растут. Величина тарифов ограничивается неэкономическими методами. В конечном счете все это ведет к дополнительной нагрузке на бюджеты субъектов РФ. Особая социальная ответственность деятельности в сфере теплоснабжения и при этом отсутствие гарантий устойчивости бизнеса в этой отрасли не привлекает стратегических инвесторов.

Функции госрегулирования и управления развитием теплоэнергетики и теплоснабжения распределены между различными федеральными органами исполнительной власти, в их числе Минстрой России, Минэнерго России, ФАС России, Ростехнадзор.

Теплоснабжение в Российской Федерации продолжает развиваться путем наращивания числа малых отопительных котельных, а не мини-ТЭЦ, что экономически представляется более эффективным и, соответственно, является целью реформы теплоэнергетики.

К сведению

По данным Минэнерго, в России около 50 тыс. систем теплоснабжения. Эти системы обслуживает порядка 17 тыс. предприятий. В сфере теплоэнергетики и теплоснабжения трудится около 1,6 млн человек.

Количество тепловых электростанций общего пользования уменьшилось с 537 в 2013 г. до 528 в 2014 г. за счет вывода устаревших ТЭЦ. В течение 2014 г. в стране было введено 6460 новых котельных. Из них больше всего котельных малой мощности (до 3 Гкал/ч) — 79,4 %. За период с 2012 по 2014 г. тепловая мощность ТЭЦ общего пользования уменьшилась на 1,9 тыс. Гкал/ч. Установленная (суммарная) тепловая мощность котельных увеличилась на 11 тыс. Гкал/ч. Это отражает преимущественный рост количества маломощных котельных и продолжающуюся децентрализацию теплоснабжения.

Отпуск тепла в 2014 г. от ТЭС составил 592 млн Гкал, от котельных — 814 млн Гкал. Российские ТЭЦ производят более 50 % тепла, поступающего в системы централизованного теплоснабжения, с коэффициентом использования топлива 53,9 %, снижение за 20 лет составило 2 %. В Дании и Финляндии до 80 % тепла, поступающего в системы централизованного теплоснабжения, производится на ТЭЦ с коэффициентом полезного использования топлива 80–90 %.

Рост доли когенерации по примеру стран с лучшей практикой будет способствовать повышению энергоэффективности, сокращению затрат топлива на производство электроэнергии и тепла. Это послужит основой для сдерживания темпов роста тарифной нагрузки на потребителей и сокращения тарифов в будущем, а также будет способствовать снижению выбросов парниковых газов и оздоровлению экологии регионов.

Цели реформы теплоэнергетики РФ

Сектор теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения представлен сегодня в виде разрозненных звеньев, не имеющих единой технической, структурной, инвестиционной, экономической и организационной политики. В целом тепловое хозяйство России — это множество локальных систем, включающих различные типы теплоснабжающих систем, рассредоточенных по населенным пунктам и промышленным предприятиям.

Показатели укрупненного финансового баланса и рентабельность в сфере теплоэнергетики и централизованного теплоснабжения демонстрируют устойчивую убыточность отрасли. Суммарный выпуск продукции в этом секторе в 2014 г. составил 902 млрд руб., а совокупные затраты превысили 1 трлн руб., что привело к убыткам в размере свыше 105 млрд руб. Рентабельность сектора находилась на отметке 11,6 %. При этом 90 % всех убытков сосредоточено в двух сегментах: производство тепловой энергии котельными и распределительные сети.

По данным Росстата за 2014 г., 28,9 % теплопроводов систем теплоснабжения страны нуждается в замене, в т. ч. 22 % — это ветхие теплопроводы, над которыми нависла вполне реальная угроза разрушения в отопительный период.

Средний коэффициент использования мощности тепловых источников практически не меняется и остается низким — в среднем по году 17 %, а в отопительный период — 28–29 %. Тепловые мощности котельных из-за несбалансированности экономических интересов, как правило, не используются совместно с ТЭЦ в пиковых режимах.

К сведению

Средняя установленная мощность отопительных котельных за период начиная с 1995 г. уменьшилась на 15 % — с 9,2 до 7,9 Гкал/ч.

Энергетика развивается по двум направлениям. Первое — централизованная система тепло- и электроснабжения городов и крупных промышленных узлов на основе ТЭЦ общего пользования, присоединенных к Единой энергетической системе. Они наиболее энергоэффективны в целом, с точки зрения использования топлива и экономичности совместного производства электроэнергии и тепла. Второе направление основано на локальных энергоисточниках и локальных энергосистемах потребителей. Между этими направлениями возникла конкуренция.

Инвестиционная привлекательность распределенной, почти исключительно газовой генерации и локальных систем транспорта тепла и электроэнергии растет, в т. ч. за счет повышения тарифов для предприятий из-за перекрестного субсидирования в пользу социальных потребителей.

Многие ТЭЦ, несмотря на низкие удельные расходы топлива на производство электрической и тепловой энергии, оказались убыточными в силу целого комплекса причин, включая ценовую (тарифную) политику. В результате реализации условий договоров о предоставлении мощности на ОРЭМ впервые за долгие годы появился излишек электрической мощности, появилась возможность закрыть самые экономически неэффективные электрические мощности. Перевод таких ТЭЦ в режим котельных приводит к недопустимому росту себестоимости тепла и росту тарифов для потребителей. Возникает осознанная необходимость корректировки ценовой модели рынка тепла и балансировки рынков тепловой и электрической энергии.

Что изменится после реформы теплоснабжения

Хозяйственные отношения

Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О теплоснабжении“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» (далее — Законопроект) Минэнерго России разработало в соответствии с поручениями Президента РФ по итогам совещания с членами Правительства РФ 30 апреля 2014 г. и планом мероприятий («дорожной картой») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», утв. распоряжением Правительства РФ от 02.10.2014 № 1949-р.

Законопроект определяет основные принципы целевой модели рынка тепловой энергии (далее — Целевая модель) в выделенных ценовых зонах. Задача Целевой модели — создать условия для формирования сбалансированной системы отношений между всеми участниками процесса теплоснабжения, основанной на экономических стимулах к повышению эффективности, надежности и качества функционирования системы теплоснабжения.

В частности, предполагается перейти от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного, замещающего централизованное теплоснабжение, источника тепловой энергии (цена «альтернативной котельной»).

К сведению

Протяженность тепловых сетей в Российской Федерации составляет 172 тыс. км в двухтрубном исчислении. Из них почти ¾ всех труб диаметром менее 200 мм.

Обзор изменений в Федеральном законе «О теплоснабжении»

Предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), устанавливаемый впервые, может быть утвержден ниже уровня цены «альтернативной котельной». В этом случае предельный уровень цены поэтапно доводится до предельного уровня, соответствующего цене «альтернативной котельной», в соответствии с графиком, утверждаемым однократно без последующих изменений высшим должностным лицом субъекта РФ на срок не более 5 лет. Правительство может установить случаи, когда график утверждается на срок не более 10 лет. Такие графики рассчитываются исходя из оценки социальных последствий с учетом действия механизма индекса платы граждан за коммунальные услуги.

Законопроектом предлагаются изменения в системе хозяйственных отношений в сфере теплоснабжения.

Так, изменяется роль единой теплоснабжающей организации (ЕТО). Предполагается, что ЕТО будет не просто единым закупщиком и поставщиком тепловой энергии (мощности) в зоне своей деятельности и ценовой зоне. Она становится единым центром ответственности в системе теплоснабжения за обеспечение параметров качества теплоснабжения и параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении, перед каждым потребителем в соответствии с федеральными требованиями.

В целях контроля за деятельностью ЕТО вводится новый вид муниципального контроля за выполнением ЕТО инвестиционных планов, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения.

Целевая модель будет внедряться по мере готовности на территории отдельных поселений и городских округов, отнесенных к разным ценовым зонам теплоснабжения. Планируется, что утверждать перечень ценовых зон теплоснабжения будет Правительство РФ. При внедрении Целевой модели в ценовых зонах теплоснабжения предусматривается переходный период.

Тарифное регулирование

Текущее состояние отрасли теплоснабжения Российской Федерации характеризуется в первую очередь высокой степенью изношенности основных фондов и низкой эффективностью систем теплоснабжения в целом. В отрасли наблюдается системная проблема недофинансирования: к примеру, ежегодно обновляется 2,7 % тепловых сетей при необходимом уровне 4 % в год. Общая потребность отрасли в инвестициях оценивается в 2,5–3 трлн руб. при годовом обороте в 1,1–1,5 трлн руб. (по разным источникам) и общих инвестициях в 2014 г. в размере всего 87 млрд руб.

При этом основная причина невозможности системного решения вопросов недоинвестирования отрасли — отсутствие долгосрочных инструментов регулирования, которые гарантировали бы инвестору возврат вложенных средств на срок, сопоставимый со сроком окупаемости инвестиционных проектов. Действующая система долгосрочных тарифов предусматривает ежегодную корректировку даже внутри долгосрочного периода, в т. ч. при отклонении объема отпуска, изменении индекса потребительских цен, увеличении либо уменьшении количества производственных объектов и др. Таким образом, тариф является долгосрочным не более чем на 35 % и не позволяет с уверенностью прогнозировать доходы инвестора от регулируемой деятельности даже на пятилетний период, предусмотренный действующим тарифным законодательством.

Новая модель рынка тепловой энергии в соответствии с изменениями в Федеральном законе «О теплоснабжении» решает проблему прогнозируемости тарифа на период, достаточный для принятия серьезных инвестиционных решений (10–15 лет и более), и создает реальные предпосылки для притока финансирования в объекты теплоснабжения.

Предлагаемая законопроектом модель регулирования существенно не меняет уже сложившуюся структуру взаимоотношений в отрасли теплоснабжения в большинстве регионов и не подразумевает повсеместное увеличение тарифа.

Переход на ценообразование по новому методу в соответствии с реформой теплоснабжения согласовывают органы власти субъекта РФ и муниципального образования. И он является дополнительным к существующей системе тарифного регулирования. При таком подходе органы государственной власти субъекта РФ и муниципального образования на стадии подготовки к принятию решения оценивают возможные социальные риски и принимают меры для их минимизации.

Для ряда регионов и городов с наиболее тяжелой ситуацией, требующей значительных инвестиций, переход на ценообразование не выше предельного уровня — единственный способ привлечь надежного инвестора и сохранить систему теплоснабжения в работоспособном состоянии.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме
    Вопросы по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль