Как избежать обжалования муниципальных правовых актов в суде

66
Фото © shutterstock.com
Фото © shutterstock.com
Зверев А.И.
юрист, эксперт журнала «Практика муниципального управления»
Суды нередко признают утвержденные органами местного самоуправления муниципальные нормативно-правовые акты недействительными. Рассмотрим, по каким причинам так происходит наиболее часто и как избежать оспаривания муниципальных правовых актов.

Кто может инициировать обжалование муниципальных правовых актов

В качестве заявителей по делам об оспаривании муниципального нормативного правового акта могут выступать:

  • физические лица;
  • юридические лица;
  • общественное объединение;
  • прокурор;
  • органы государственной власти.

Гражданин, организация, иные лица могут оспорить акт, если полагают, что:

  • нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы;
  • созданы препятствия к реализации их прав, свобод и законных интересов;
  • на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Общественное объединение имеет право оспорить решение органа или должностного лица, наделенного публичными полномочиями, если полагает, что:

  • нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного объединения;
  • созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов;
  • на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Уполномоченный по правам человека, органы государственной власти, прокурор вправе подать иск или заявление в защиту публичных интересов, если оспариваемое решение:

  • не соответствует вышестоящему нормативному правовому акту;
  • нарушает права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц;
  • создает препятствия для реализации их прав, свобод и законных интересов;
  • незаконно возлагает на граждан, организации, иных лиц какие-либо обязанности.

Например, антимонопольный орган может оспорить муниципальный нормативный правовой акт, если он противоречит антимонопольному законодательству (ст. 22, 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Предмет оспаривания муниципальных правовых актов

Предметом оспаривания в суде может стать:

  • форма муниципального нормативно-правового акта;
  • обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта (например, право регулировать ту или иную сферу отношений);
  • наличие у органа или должностного лица полномочий на принятие оспариваемого акта;
  • нормы, которые содержатся в акте;
  • порядок принятия и опубликования акта;
  • соответствие акта требованиям юридической техники.

Как избежать обжалования муниципальных правовых актов в суде

Дадим рекомендации, которые помогут избежать судебных разбирательств.

Проведите юридическую экспертизу

Прежде чем принять муниципальный нормативно-правовой акт, проведите юридическую экспертизу его проекта. Подключите к этой работе квалифицированных юристов. В ходе экспертизы они выяснят, соответствует ли проект муниципального правового акта Конституции РФ, федеральному и региональному законодательствам (п. 4 Закона № 131-ФЗ). Все коллизии нужно выявить и устранить на этапе подготовки акта. В противном случае у вас возникнут проблемы.

Пример 1. Заместитель прокурора Республики Башкортостан оспорил положения Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и Правил согласования, размещения и регистрации средств информационного оформления на территории Уфы. Судьи поддержали зампрокурора. Они указали, что орган местной власти незаконно возложил на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности, которые могут быть установлены только федеральным законодательством или договором. А также ввел муниципальным правовым актом новые понятия «вывеска» и «информационная табличка», которые не содержит федеральное законодательство. Судьи пришли к выводу: положения Правил были приняты с превышением полномочий органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут регулировать только вопросы, относящиеся к ведению муниципальных образований. Проверьте, соответствует ли муниципальный акт разграничению предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Органы местного самоуправления и их должностные лица принимают муниципальные правовые акты (ст. 2, п. 1 ст. 7 Закона № 131-ФЗ):

  • по вопросам местного значения;
  • вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;
  • иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.

Как избежать обжалования муниципальных правовых актов в суде

Недостаточно буквально сопоставить положения акта и нормы федерального законодательства. В ходе анализа юристы должны изучить смысл нормы и правовые последствия ее принятия, а иногда даже рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы. Например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах.

Нормы муниципального акта не должны нарушать права и законные интересы физических и юридических лиц. В противном случае велика вероятность, что акт станет предметом спора в суде и будет признан недействительным. 

Пример 2. Компания арендовала у администрации муниципального образования земельный участок для комплексного благоустройства территории, строительства объектов рекреации и общественного назначения. Возможность вести эту деятельность на участке администрация предусмотрела в постановлении. Но через три года она приняла другое постановление, которым утвердила документацию по планировке территории. В документации не было сведений о том, что на предоставленном компании участке можно размещать объекты рекреации и общественного назначения. Компания обратилась в суд и попросила признать новое постановление частично недействительным, поскольку оно ущемляет ее права на использование земельного участка по целевому назначению. Суд поддержал истца. Часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ гласит, что в документации по планировке территории нужно учитывать существующие на момент утверждения права иных лиц, в том числе правообладателей земельных участков.

Проведите антикоррупционную экспертизу

Антикоррупционную экспертизу проводят, чтобы выявить в проекте правового акта коррупциогенные факторы и устранить их. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов содержит Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ. Порядок и методику Правительство РФ утвердило постановлением от 26 февраля 2010 г. № 96.

Полезно знать

Как правило, срок проведения экспертизы не превышает 10 дней с момента поступления документа на проверку.

Органы местного самоуправления принимают и утверждают порядок проведения антикоррупционной экспертизы, который не должен противоречить постановлению № 96-ФЗ. Включите в документ следующие сведения:

  • цель и правовые основания проведения экспертизы;
  • муниципальные правовые акты, в отношении которых проводится экспертиза;
  • орган, должностное лицо, подразделение, которые проводят антикоррупционную экспертизу;
  • перечень коррупциогенных факторов из постановления № 96;
  • сроки проведения экспертизы;
  • возможность проведения независимой экспертизы;
  • порядок проведения экспертизы;
  • правила оформления заключения эксперта.

Антикоррупционная экспертиза проводится в отношении устава муниципального образования, решений, принятых на местном референдуме, решений представительного органа, постановлений и распоряжений главы муниципального образования.

Внимание

Не проводите антикоррупционную экспертизу нормативных актов, имеющих индивидуальный характер (например, инструкции по делопроизводству).

Экспертиза обязательна, если акт:

  • затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина;
  • регламентирует полномочия органов местной власти, связанные с предоставлением средств бюджета или муниципального имущества и (или) установленные бюджетным, налоговым, лесным, водным, земельным, градостроительным, природоохранным законодательством;
  • связан с прохождением муниципальной службы и предоставлением гарантий лицам, замещающим муниципальные должности или должности муниципальной службы.

Коррупциогенными факторами будут считаться положения муниципальных правовых актов, которые:

  • устанавливают для правоприменителей необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
  • содержат неопределенные, трудновыполнимые, обременительные требования к гражданам и организациям;
  • не содержат конкретные или содержат неопределенные сроки, условия или основания принятия решения. Например, «в разумный срок», «в установленный период»;
  • содержат дублирующие полномочия органов или должностных лиц местного самоуправления. 

Полезно знать

Формулировка «вправе» не будет коррупциогенным фактором, если она в совокупности с другими нормами муниципального акта не нарушает права и законные интересы физических и юридических лиц, не препятствует реализации этих прав.

Исключайте трактовку норм, при которой исполнение обязанности уполномоченным лицом становится произвольным. Не используйте фразы: «вправе истребовать иные документы», «может установить другие условия». Исключения и запреты для конкретных лиц в муниципальных актах будут рассматриваться как коррупциогенный фактор, если они установлены по воле уполномоченного лица, а не в силу закона. Не нарушайте пределы компетенции органов власти или их должностных лиц, установленные федеральными законами.

Пример 3. Муниципальный акт не должен устанавливать порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий, поскольку это выходит за пределы компетенции органов местного самоуправления. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством (ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ).

Учтите интересы предпринимателей

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности, также подлежат экспертизе. Ее цель – выявить и устранить положения, которые необоснованно затрудняют работу предпринимателей и инвестиционную деятельность в муниципальном образовании. Необходимость такой экспертизы закрепляется муниципальными нормативными актами в соответствии с законом субъекта РФ, устанавливающим перечень муниципальных образований, в которых проведение экспертизы обязательно.

Внимание

Чтобы выявить в акте положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, нужно провести оценку регулирующего воздействия.

Соблюдайте требования юридической техники

Чтобы акт был понятен и прост в использовании, он должен соответствовать требованиям юридической техники. В муниципальном правовом акте должны быть обязательные реквизиты и содержательная часть. К обязательным реквизитам относятся:

  • орган, который принял акт;
  • наименование вида акта;
  • дата принятия акта;
  • место подписания (утверждения);
  • номер акта;
  • заголовок акта;
  • полное наименование должности лица, подписавшего муниципальный правовой акт, и его подпись.

Содержательная часть акта состоит из вступительной части (преамбулы) и основной (нормативной) части. Укажите в преамбуле правовые основания принятия акта. Сначала акты высшей юридической силы, затем подзаконные акты, норму законодательного акта, регулирующего данную сферу отношений, норму устава муниципального образования, которая относит принятие акта к компетенции органа местного самоуправления.

Основная часть устанавливает сферу действия, общие и конкретные требования, предписания к поведению субъектов, правовые последствия. В этой части акт делится на разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, что улучшает его построение и упрощает использование. 

Опасность

Избегайте неопределенных и оценочных формулировок, например «как правило», «в случае необходимости», «при достаточных основаниях»

Изменения в муниципальный правовой акт вносятся отдельным актом. Если изменения крупномасштабные, муниципальный правовой акт признается утратившим силу и принимается новый муниципальный правовой акт. 

Правильно применяйте юридическую терминологию в тексте акта. Формулировки должны быть понятными, точными и определенными. Юридико-лингвистическая неопределенность может стать коррупциогенным фактором. Используйте понятия и термины, легальное определение которых содержится в действующем законодательстве. Не обозначайте одним и тем же термином различные понятия. Не используйте нерасшифрованные аббревиатуры.

Соблюдайте порядок принятия

Учтите порядок принятия муниципального правового акта. Не забывайте о согласованиях, если они предусмотрены порядком. Иначе суд признает акт недействующим.

Пример 4. Совет депутатов Мичуринского сельского поселения Хабаровского муниципального района включил лесные участки, расположенные на землях лесного фонда, в границы сельского поселения. Статья 25 Градостроительного кодекса РФ требует, чтобы представительный орган предварительно согласовал проект генерального плана с Рослесхозом. Депутаты этого не сделали. Рослесхоз обратился в суд. Судьи признали недействующим решение Совета депутатов и указали, что он существенно нарушил порядок принятия документа территориального планирования (апелляционное определение Верховного суда РФ от 6 октября 2016 г. № 58-АПГ16-6).

Проекты муниципальных нормативно-правовых актов могут быть вынесены на публичные слушания (ст. 28 Закона № 131-ФЗ). Чтобы избежать обжалования муниципальных правовых актов, организуйте и проведите их в порядке, предусмотренном законодательством.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Вопросы по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией





    Электронная система

    Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

    Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

    Получить доступ
    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

    Рассылка




    © МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    
    • Мы в соцсетях
    ×

    Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами!