Государственно-частное партнерство в ЖКХ: особенности применения в России и за рубежом

110
Фото © shutterstock.com
Фото © shutterstock.com
Экономика различных государств развивается по разным путям, в некоторых странах не используют рыночные механизмы в чистом виде. Одна из перспектив развития отношений между государством и частным сектором – государственно-частное партнерство в ЖКХ. Если организовать его с учетом особенностей государства и уровня его развития, то можно достичь высоких показателей социального и экономического благополучия.

Что представляет собой государственно-частное партнерство в сфере ЖКХ

Цель организации ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства – привлечь инвестиционные средства (помимо бюджетных) в условиях экономического кризиса. Инвесторами в данном случае являются частные лица. Публичная власть может по-разному взаимодействовать с предпринимателями по вопросам водо-, тепло-, электроснабжения, водоотведения. При этом каждая форма взаимодействия несет определенные риски.

В последние годы экономические показатели стабильно росли, в результате суть ГЧП, в том числе в жилищно-коммунальном хозяйстве, стала более понятна. Оно стало рассматриваться как один из способов решения проблем в той или иной сфере путем привлечения инвестиционных средств из государственного бюджета (как федерального, так и регионального, муниципального).

Каковы условия государственно-частного партнерства? Государство обязуется:

  • предоставить необходимые земли и объекты инфраструктуры (если предполагается реконструкция);
  • предоставить частникам право оказывать жилищно-коммунальные услуги, на которые у государства всегда была монополия;
  • участвовать в реализации проектов, поддерживая их на политическом и административном уровне;
  • осуществлять частное финансирование или предоставлять гарантии (в том числе гарантию рентабельности).

Частный сектор при этом должен:

  • внедрять инновационные разработки, know-how, лучшие технологии, используемые во всем мире;
  • эффективно управлять объектами жилищно-коммунального хозяйства;
  • при разработке проектов, строительстве и эксплуатации объектов ЖКХ использовать опыт различных государств;
  • предоставлять доступ к финансовым фондовым рынкам на выгодных условиях. Достичь этого можно, если финансирование будет проектным. То есть инвестиции не должны быть заемным капиталом или кредитными средствами, предоставляемыми банковскими организациями. При проектном финансировании гарантируется возврат инвестиционных средств из прибыли, которую планируется получать после реализации проекта.

Инструменты, которые использует государственно-частное партнерство в ЖКХ

Политика ГЧП в нашей стране реализуется с использованием следующих инструментов:

1. Сервисные контракты

Сервисные контракты предполагают заключение договора между государством и частными организациями на оказание специфицированных услуг. Реализация этих контрактов регулируется нормативно-правовыми актами в сфере государственных и муниципальных закупок, бюджетным законодательством, положениями ГК РФ в части регулирования договоров об оказании услуг на возмездной основе. При заключении сервисных контрактов частники, как правило, обязуются выполнять несложные работы по содержанию зданий, помещений и территорий, вести бухучет. Договор может заключаться на долгий срок, в том числе если проект инвестиционный и осуществляется на принципах государственно-частного партнерства. В нескольких больших городах (Ярославль, Сургут, Вологда) сервисные контракты заключали между собой муниципальные унитарные предприятия и муниципалитеты. При этом рассчитывали акционировать последние. Финансировал данные проекты Европейский банк реконструкции и развития, а гарантии предоставлялись правительством субъекта Российской Федерации.

2. Договор доверительного управления имуществом

Заключить контракт на управление можно лишь в одной форме, которая содержится в гражданском законодательстве. Это договор доверительного управления имуществом. Согласно этому договору доверительный управляющий не имеет прав собственности на переданное ему в управление имущество. Статья 1013 Гражданского кодекса прописывает, что может относиться к такому имуществу: "предприятия и другие имущественные комплексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижимому имуществу". Этот инструмент целесообразно применять в тех сферах, где управление объектами инфраструктуры осуществляется неэффективно, где состояние их позволяет добиться более высоких финансовых показателей деятельности и повысить качество функционирования. Максимальный срок действия контракта на управление составляет 5 лет. Если ни одна из сторон по истечении срока действия договора доверительного управления не изъявляет желания его расторгнуть, то он продляется автоматически на тот же срок и на тех же условиях.

3. Концессионное соглашение

Концессионное соглашение – это форма договора, по которому инвестор имеет право использовать имущество, находящееся в собственности государства или муниципалитета, в хозяйственных целях. Договором предусматривается:

  • выплата инвестором в пользу государства концессионной платы, размер которой прописывается в соглашении;
  • предоставление концессионером инвестиционных средств, позволяющих улучшить имеющееся или создать новое имущество (оно должно быть передано впоследствии в собственность государства или муниципалитета);
  • получение инвестором средств, перечисляемых в качестве платежей пользователями имущества, которое было создано за его счет.

Концессионное соглашение заключается, если пользование объектом инфраструктуры является платным, и при этом предполагается, что пользователей будет такое количество, которое позволит иметь выручку, устраивающую концессионера.

4. Контракт жизненного цикла

Контракт жизненного цикла (LifeCycleContracts – LCC) заключается на длительный срок, целью его является реализация проектов строительства объектов инфраструктуры. Проекты должны быть значимы на государственном или муниципальном уровне. Такие контракты заключаются на срок, равный нормативному сроку эксплуатации объекта, который указывается в технических требованиях (как правило, он составляет 25- 30 лет).

Право собственности на строящийся объект может иметь государство или муниципалитет, а также юридические лица, которыми он может использоваться для осуществления полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. В контракте жизненного цикла прописывается и схема, в соответствии с которой органы государственной или муниципальной власти должны контролировать процесс строительства и эксплуатации объекта.

5. Долгосрочные инвестиционные соглашения

Данные соглашения заключаются между РФ, регионом РФ и/или муниципалитетом и частным инвестором. Согласно условиям долгосрочного инвестиционного соглашения, инвестор должен вкладывать средства в объект, находящийся в собственности у государства, субъекта РФ или муниципального образования. При этом вложения должны быть капитальными.

Государственно-частное партнерство в сфере ЖКХ: 3 основные модели

В России в сфере коммунального хозяйства применяют три основные модели государственно-частного партнерства, сложившиеся под влиянием постоянных изменений нормативно-правовых актов и интерпретации схем ГЧП, распространенных в мировой практике:

Модель 1. Арендная модель

Является наиболее распространенной в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ее использует большая часть частных компаний, предоставляющих коммунальные услуги на федеральном и региональном уровнях.

Суть модели заключается в следующем. Создается проектная организация (частная), с которой администрация муниципального образования или МУП заключает договор аренды объектов ЖКХ, находящихся в собственности муниципалитета. В некоторых случаях условиями договора предусматривается участие частного оператора в инвестиционном проекте, разработанном для арендуемого имущества.

Как правило, частники стараются заключать договоры с администрацией, так как, арендуя имущество у муниципальных унитарных предприятий, они подвергают себя рискам: правоспособность МУП ограничена на законодательном уровне, а сделки могут быть легко оспорены, если после их заключения МУП не может осуществлять уставную деятельность по оказанию услуг в сфере ЖКХ.

При заключении договора аренды "из муниципальной казны" сначала производится изъятие арендуемого объекта из хозяйственного ведения МУП. Поскольку права собственника на имущество, находящееся в хозяйственном ведении унитарного предприятия, ограничены, осуществить передачу объекта в казну можно только по инициативе самого МУП, при этом должен быть изменен объем его уставной деятельности.

Заключение договора на аренду муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры на долгий срок влечет за собой определенные проблемы. К примеру, муниципальное образование не может оформить в собственность арендуемое имущество. Поскольку частные компании заинтересованы в заключении долгосрочного договора, то необходимо сначала регистрировать право муниципалитета на недвижимость соответствующих коммунальных систем. В настоящее время в собственность органов местного самоуправления может быть передана лишь малая часть имущества ЖКХ. Размер госпошлины за оформление прав собственности небольшой, но для регистрации этих прав требуется проведение предварительных работ по техническому и кадастровому учету земли, которые стоят достаточно дорого.

Можно выделить следующие основные правовые риски арендной модели государственно-частного партнерства:

  • Риск при осуществлении регистрации прав собственности на объекты недвижимости. Эта проблема описана выше. Стоит добавить, что ускорить процесс поможет использование схемы взаимосвязанных договоров аренды на короткий срок и длительный, которая позволяет поменять местами период регистрации прав и обременений на них в виде аренды и проведение торгов.
  • Риски, связанные с проведением торгов. Данные риски может нести как частная компания, поскольку она может проиграть торги, так и муниципальное образование, так как ему необходимо разработать всю необходимую для проведения торгов документацию.
  • Риски, связанные с получением лицензии, подбором сотрудников, оформлением функций реализации, утверждением регулирования с помощью тарифов. Поскольку для заключения договора аренды, как правило, специально создается проектная организация, то для получения разрешения на оказание услуг в сфере коммунального хозяйства ей потребуется:
  • получить нужные лицензии и разрешения в соответствии с действующим законодательством;
  • подобрать и трудоустроить нужное количество работников, а при необходимости обучить;
  • осуществить перезаключение договоров на оказание услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства с гражданами;
  • разработать и утвердить тарифы на оказываемые услуги.
  • Риски, связанные с учетом имущества и квалификацией договора. Учет арендуемых объектов ведется на забалансовых счетах. Кроме того, достаточно сложно учитывать и определять правовой статус улучшений находящихся в аренде объектов недвижимости. В связи с этим договор аренды должен четко прописывать соответствующие положения, а к составлению конкурсных документов и их проектов должны предъявляться повышенные требования.
  • Риски, связанные с внесением платы за арендуемое имущество. Выше было сказано, что плата за аренду аналогична взимаемым с граждан платежам в пользу муниципального образования. Также бывает сложно вернуть сумму, полученную муниципалитетом в качестве платы за арендуемое имущество, размер которой равен вложениям частного оператора в проведение реконструкции объектов недвижимости, других ремонтных работ. Вернуть средства представляется возможным, только если муниципалитет разместит заказ на проведение данных работ.
  • Риски, связанные с банкротством или ликвидацией МУП. Несут эти риски в большей степени органы местного самоуправления. Если же банкротство будет объявлено, то вся схема аннулируется, а арендуемые объекты могут быть возвращены в хозяйственное ведение унитарного предприятия.

Пример использования арендной модели. Арендная модель государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства успешно применяется. Приведем лишь несколько примеров:

  • ОАО "Российские коммунальные системы" и предприятия, являющиеся дочерними и зависящие от него, которые осуществляют эксплуатацию систем электро-, тепло-, водоснабжения и водоотведения в следующих субъектах РФ: Амурская, Брянская, Владимирская, Кировская, Тамбовская, Тверская области, Алтайский и Пермский края, Республика Карелия. Арендная модель ГЧП в ЖКХ применяется данными обществами с 2003 года.
  • Группа компаний "Росводоканал", эксплуатирующая и обслуживающая коммунальные системы водоснабжения и водоотведения в Калужской области и следующих городах: Барнаул, Краснодар, Омск, Оренбург, Тверь, Тюмень, Луганск (Украина).
  • Организации, входящие в холдинг "Евразийский" и обслуживающие системы водоснабжения и водоотведения в Ростове-на-Дону (ОАО "ПО "Водоканал"), в Сочи и других населенных пунктах Краснодарского края (ООО "Югводоканал").

Модель 2. Приватизационно-инвестиционная схема

Данная схема реализовывается в два этапа и потому является одной из самых длительных. Приватизационно-инвестиционная модель устойчива, поскольку имеется богатый административно-судебный опыт ее использования.

В большинстве случаев эксплуатацию коммунальных систем доверяют МУП. Приватизировать их можно, только преобразовав в акционерные общества открытого типа.

Привлекать средства частных операторов в сферу коммунального хозяйства можно несколькими способами. К примеру, можно вносить акции ОКК в уставный капитал АО, которое только создается и является перспективным правопреемником МУП, имеющим опыт реализации.

Приватизационно-инвестиционная схема имеет следующие отличительные особенности.

Преимущество ее использования заключается в том, что стороны не несут рисков, характерных для арендной модели и связанных с получением лицензии, подбором и трудоустройством сотрудников, оформлением сбытовых функций, а также с ликвидацией и банкротством муниципального унитарного предприятия, поскольку создаваемая частная организация является правопреемником МУП.

Законодательство РФ запрещает заключать соглашения между частными предприятиями и государственными органами, поэтому возникают риски тарифного регулирования, из-за которых представители бизнеса могут потерять часть доходов, и реализация инвестиционной программы окажется под угрозой. Чтобы свести данный риск к минимуму, необходимо прописывать в инвестиционном соглашении с муниципальным образованием условия, в соответствии с которыми частный оператор должен инвестировать средства в реализацию программы усовершенствования и развития коммунальных систем в том случае, если выручка его находится на необходимом для этого уровне.

Чтобы исключить вероятность параллельного инвестирования, при заключении договора следует оговаривать право инвестора осуществлять технический надзор за проведением работ, финансирование которых осуществляется из бюджета.

Риски, связанные с регистрацией прав на объекты недвижимости, с организацией, проведением конкурса и участием в нем, аналогичны тем, что возникают при использовании арендной модели государственно-частного партнерства.

Можно привести следующий пример применения приватизационно-инвестиционной модели. Лишь небольшая часть муниципалитетов приватизировала МУП. И почти во всех случаях был закончен лишь первый этап – преобразование унитарного предприятия в АО и передача всех его акций в собственность муниципального образования. Такую модель использовали следующие организации: ОАО "Нижегородский водоканал", ОАО "Ярославльводоканал", ОАО "Водоканал" г. Чебоксары, ОАО "Водоканал-Чита", ОАО "Теплосеть" (Мытищинский район Московской области) и несколько других.

Имеются данные о том, что только в Ростове-на-Дону была успешно реализована схема государственно-частного партнерства на основе инструментов законодательства в сфере приватизации и инвестиций. Модель эта была применена в отношении систем водоснабжения и водоотведения.

Модель 3. Концессионное соглашение

В 2005 году летом был принят ФЗ "О концессионных соглашениях", а в его исполнение было утверждено Типовое концессионное соглашение в отношении объектов коммунальной инфраструктуры. Эти нормативные акты встретили много нареканий по вопросу их применимости в сфере ЖКХ как со стороны концессионеров (частных операторов), так и со стороны концедентов.

Возникшие проблемы были отчасти решены путем внесения изменений в данные нормативно-правовые акты, а также принятием в 2008 году (летом) других документов. Тем не менее данная модель государственно-частного партнерства в коммунальной сфере до сих пор не распространена. Причины этому не только объективные. Препятствием для применения этой схемы является отсутствие высококвалифицированных специалистов, которые имплементировали бы закон на практике.

Перечислим основные проблемы, с которыми можно столкнуться при реализации концессионной модели ГЧП, и самые оптимальные пути их решения.

Поскольку частная компания, участвующая в данной схеме, создает новое юридическое лицо (эксплуатанта систем коммунального хозяйства), то она несет те же риски, что и при реализации арендной модели, а именно: связанные с получением лицензии, поиском и трудоустройством сотрудников, оформлением сбытовых функций, тарифным регулированием, банкротством или ликвидацией МУП. Свести эти риски к минимуму можно, введя "переходный период" между заключением концессионного договора и началом деятельности концессионера. Для завершения этого периода необходимо, чтобы он:

  • получил все необходимые лицензии и разрешения;
  • нанял сотрудников для обслуживания имущества;
  • заключил договоры с потребителями предоставляемых услуг;
  • утвердил тариф.

Кроме того, при заключении концессионного соглашения стороны могут регулировать на основании договоров порядок и условия установления/изменения тарифов и надбавок к ним при осуществлении деятельности в соответствии с заключенным соглашением. Эта возможность является актуальной в сфере коммунального хозяйства, но, тем не менее, ее применение ограничено на законодательном уровне.

Механизм привлечения инвестиционных средств со стороны концедента, разработанный в России, аналогичен применяемой во всем мире модели контрактов жизненного цикла (Life Cycle Contracts – LCC). Заключение концессионного соглашения позволяет снизить риск параллельного инвестирования в объекты коммунальной инфраструктуры.

Риск организации конкурса и участия в нем тот же, что и при реализации арендной и приватизационной схем. Но концессия требует более детально прорабатывать экономическое обоснование проекта при подготовке документов для конкурса и заключении концессионного договора.

Отдельно стоит выделить риски, связанные с несогласованностью концессионного законодательства с другими (земельным, градостроительным, водным, лицензионным законодательством). Чтобы предотвратить либо снизить данные риски, необходимо изменять соответствующие правовые нормы.

Существенную роль играет следующее условие: для реализации концессионной схемы потенциальный концедент регионального и/или муниципального уровня должен предварительно разработать и утвердить нормативно-правовые документы, которые:

  • устанавливают порядок заключения концессионных соглашений органами публичной власти соответствующего уровня;
  • наделяют эти органы полномочиями, необходимыми для организации и проведения конкурса и заключения концессионных соглашений.

Характер этих нормативных документов может быть общий. Также в них могут быть прописаны отличительные особенности регулирования в отношении определенных объектов коммунальной инфраструктуры.

Примеры использования данной схемы немногочисленны:

  • системы теплоснабжения в г. Иркутске были переданы концессии ЗАО "Байкалэнерго", которое является дочерним предприятием ОАО "Иркутскэнерго", еще до того, как Правительство РФ утвердило Типовое концессионное соглашение в 2007 г.;
  • 27 апреля 2007 г. было заключено концессионное соглашение между Сортавальским муниципальным районом (концедент) и ЗАО "Энергетик" (концессионер). Объект соглашения – тепловая станция, находящаяся в собственности Сортавальского муниципалитета и предназначенная для выработки, транспортировки и распределения тепловой энергии;
  • условиями концессионного соглашения, заключенного между региональной сетевой распределительной компанией "Карелэнерго" и Сортавальским муниципалитетом 18 июня 2007 г., предусматривается передача прав владения и пользования объектами электросетевого хозяйства, находящимися в муниципальной собственности. Срок действия соглашения составляет 40 лет;
  • 20 сентября 2007 года концессионное соглашение подписали муниципалитет г. Катайска (в качестве концедента) и ЗАО "Тоболэнерго" (в качестве концессионера). Объект соглашения – тепловые сети, предназначенные для передачи тепла;
  • в 2007 году в Ставропольском крае была предпринята единственная в РФ попытка реализовать концессию в отношении объектов водопроводно-канализационного хозяйства, для чего был объявлен конкурс на заключение концессионного соглашения, но после его отменили в одностороннем порядке, при этом причины объяснены не были;
  • в Сургутском районе в августе 2006 года проводился конкурс на право заключить концессионное соглашение. Предмет его – строительство объекта "ПС "Городская" 110/10 кВ" городского поселения Лянтор;
  • администрацией г. Вологды в сентябре 2007 года объявлялся открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения, объектом которого являлся полигон твердых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково. Концессия были реализована 28 мая 2008 года.

Мнение эксперта

Особенности применения концессии в государственно-частном партнерстве

Л. О. Голубева,
доцент кафедры экономики Ульяновского государственного университета

На средства частных инвесторов можно повысить энергетическую эффективность объектов коммунальной инфраструктуры и осуществить их модернизацию. Чтобы привлечь инвестиционные средства, необходимо создать благоприятные условия, для чего в законодательстве определено, в каких направлениях может развиваться ГЧП.

Внесение изменений в нормативные документы, которые регулируют вопросы эксплуатации систем электро-, водо-, теплоснабжения и канализации, позволило реализовать нормы передачи в концессию объектов ЖКХ.

В соответствии с действующим концессионным законодательством, организации жилищно-коммунального комплекса должны развиваться по программам развития территорий муниципалитета, а также на основании схем тепло- и водоснабжения, обязательного технического обследования объектов концессионного соглашения.

Стоит сказать, что ответственность за имущество в случае неисполнения (или ненадлежащего исполнения) обязательств несут обе стороны (как концедент, так и концессионер). В случае если одна из сторон возмещает причиненные убытки, уплачивает неустойку за неисполнение своих обязательств или ненадлежащее их исполнение, она не освобождается от прямого выполнения их в соответствии со статьей 16 Закона № 115-ФЗ.

Обеспечить исполнение обязательств по концессионному соглашению концессионером можно следующими способами:

  • предоставить гарантию банковской организации без возможности отозвать ее;
  • предоставить концеденту в качестве залога права концессионера по договору банковского вклада;
  • застраховать риск ответственности концессионера за неисполнение обязательств, прописанных в концессионном договоре (или их ненадлежащее исполнение).

В концессионном соглашении обязательно должны указываться:

  • значения долгосрочных параметров, на основании которых регулируется деятельность концессионера;
  • задание и главные мероприятия, содержащиеся в решении о реализации концессии;
  • максимальная сумма расходов на строительство и/или реконструкцию объекта, которая рассчитывается на период действия концессионного договора;
  • значения показателей надежности, качества, энергоэффективности, которые планируется достичь;
  • порядок, в соответствии с которым концессионеру компенсируются расходы, подлежащие возмещению в соответствии с действующим законодательством, но не возмещенные в период действия концессионного соглашения.

Перед передачей объекта в концессию его необходимо подготовить: обследовать и описать как можно более точно и детально его техническое состояние. Обязанностью концессионера является выдержка целевых показателей, для чего ему необходимо технически обслуживать переданный ему объект в течение всего срока действия соглашения.

К моменту окончания срока действия концессионного соглашения техническое состояние объекта тоже должно быть на определенном уровне.

При реализации концессии в приоритет ставятся следующие задачи:

  • сократить потери энергетических ресурсов;
  • уменьшить потребление энергии;
  • сократить затраты труда (для этого регламентируют работы, автоматизируют процессы; эффективен также аутсорсинг);
  • снизить аварийность (заменить оборудование, осуществить информатизацию процесса принятия решений, ввести строгий контроль качества работ);
  • повысить качество оказываемых услуг.

Когда действие концессионного соглашения заканчивается, объекты должны быть переданы концеденту. Срок передачи прописывается в соглашении. Нельзя обременять объект, передаваемый в концессию, правами третьих лиц. Передача осуществляется на основании акта, который подписывают обе стороны.

Как организовать эффективное государственно-частное партнерство в ЖКХ

Применение механизма государственно-частного партнерства будет эффективным, если интересы частных операторов и приоритеты государства согласованы. Поэтому формировать ГЧП-контракты необходимо в соответствии с рядом принципов, требующих:

  • обеспечения баланса государственных и частных интересов на взаимовыгодной основе;
  • совершенствования механизмов и инструментов привлечения инвестиционных средств частных операторов в целях улучшения системы материальной поддержки инновационных разработок;
  • развития малого предпринимательства.

Осуществлять управление взаимодействием экономических субъектов-участников механизма ГЧП приходится под влиянием ряда факторов. К ним относятся следующие:

  • необходимость изменить формат рынка (он должен основываться на принципах совершенной конкуренции);
  • ограниченность ресурсов;
  • развитие НТР, которая позволяет перевооружить отрасль технологически;
  • возрастающая открытость систем экономики.

Сейчас можно говорить о том, что классические подходы к определению содержания процесса управления объединением и взаимоотношениями экономических субъектов, открытости, процессам интеграции должны быть изменены. Этого требуют протекающие в настоящее время в экономике процессы. Чтобы улучшить деловую и национальную конкурентоспособность, необходимо многостороннее сотрудничество органов власти, различных организаций и структур (все они являются "институтами сотрудничества").

Этим институтам отводится роль посредников, поскольку они организовывают и выполняют коллективные действия, обеспечивают эффективное взаимодействие группы компаний, промышленного сектора или субъекта.

В ходе исследования была выдвинута гипотеза о том, что процесс управления системой взаимодействия экономических государственных субъектов и частных предприятий должен быть структурирован, для того чтобы можно было реализовывать проекты социальной направленности, применяя механизм государственно-частного партнерства.

Под термином "инфраструктура сотрудничества" понимают пути взаимодействия, которые позволяют компаниям сотрудничать, обмениваясь идеями, решая вместе проблемы и создавая партнерства. Это подразумевает гражданское лидерство, партнерство между государственными организациями и частными операторами, идентификацию стратегии развития регионов, систему "институтов сотрудничества" и позволяющие их реализовать механизмы и технологии.

Перечисленным выше параметрам будет соответствовать инфраструктура сотрудничества, сформированная на основе государственно-частного партнерства в коммунальной отрасли, так как реализуемые в ней проекты являются социально значимыми, и необходим контроль их исполнения со стороны органов государственной власти. Но успешное завершение этих проектов невозможно без больших вложений, для их реализации требуются значительные инвестиции. При этом быстрой отдачи от них ждать не стоит, хотя они и бывают выгодны в долгосрочной перспективе.

Выделяют следующие четыре группы субъектов сотрудничества:

  • органы государственной власти;
  • предприятия коммунальной отрасли;
  • представители бизнеса;
  • граждане.

Формирование государственно-частного партнерства должно происходить с учетом интересов каждой из этих групп, в этом случае инфраструктура сотрудничества будет оптимальной.

С какими проблемами сталкивается государственно-частное партнерство в сфере ЖКХ в России

Характер взаимодействия бизнес-организаций и органов власти в РФ достаточно сложный, их взаимоотношения издавна строились на недоверии. В современных условиях стабилизации экономики доверие бизнеса к власти повысилось. Однако если стабильность пропадет, а также в случае изменений в политике не исключено повторное отчуждение бизнеса. При реализации механизмов государственно-частного партнерства распределение рисков является предметом споров, так как предполагается, что основные риски будет нести бизнес. Но зачастую он не может защитить свои интересы, так как нормативно-правовая база государственно-частного партнерства развита недостаточно. Законодательство также не определяет границы вмешательства государства. На самом деле ГЧП позволяет государству возложить все риски, возникающие при реализации проекта, на частные организации и при этом оставить объекты коммунальной инфраструктуры у себя в собственности. При условии выполнения государством всех обязательств участие в ГЧП для бизнеса потенциально выгодно. Но вероятность этого обычно ставится под сомнение, в связи с чем участники бизнеса соглашаются на участие в проектах, которые не являются сложными с точки зрения правоотношений.

Будет ли успешным проект ГЧП, зависит от того, каким будет его финансирование. Форму финансирования определяют после того, как проанализируют все возможные риски всех участников, так как от них зависит возможность привлечь заемные средства. Применяемые финансовые инструменты могут быть разной степени сложности, что зависит от того, насколько велики риски проекта, и какие предоставляются гарантии. Проблема финансирования обусловлена неразвитостью рынка капитала и, как следствие, наличием лишь нескольких классических финансовых инструментов, которые не могут быть использованы для реализации проектов. Разработка сложных финансовых инструментов, отвечающих требованиям проектов, невозможна, так как финансовый сектор развит слабо. Специалисты стран Запада считают, что и банки, и сфера ЖКХ не осуществили в полной мере переход к рыночным отношениям. Регулирование деятельности финансовых организаций является недостаточным, а структура сектора не может обеспечить его конкурентоспособность. Поэтому для того чтобы механизм государственно-частного партнерства в коммунальной отрасли развивался, необходимо реформировать финансовый сектор. В РФ также говорят о необходимости модернизировать его, но предлагают менее масштабные изменения. Решить проблему финансирования сферы ЖКХ можно, усовершенствовав механизм предоставления ипотечных кредитов и концессионное законодательство в части исполнения концессионером своих обязательств перед кредитными организациями.

Прибыльность предприятий ЖКХ тоже является проблемой развития ГЧП в коммунальной отрасли. Любой бизнес стремится к получению прибыли, размер которой должен быть достаточен для осуществления деятельности предприятием и его развития. Предприятие будет прибыльным, если не имеет дебиторской задолженности (или она минимальна), что является проблемой в Российской Федерации. В сфере жилищно-коммунального хозяйства проводилось реформирование, направленное на достижение безубыточного функционирования объектов коммунальной инфраструктуры за счет увеличения размера квартплаты и отмены перекрестного субсидирования. Переход на 100%-ную оплату гражданами коммунальных услуг несколько раз откладывался. Сейчас в некоторых субъектах плата за жилищно-коммунальные услуги составляет лишь 60% от их полной стоимости. Стоит отметить, что вовремя оплачивает счета лишь 90% населения. Это является одной из причин нестабильности предприятий отрасли в финансовом плане, так как она является недофинансированной.

Система тарифного регулирования тоже недоработана. Непрозрачность процесса тарифообразования – еще одна из причин нежелания бизнеса идти в сферу коммунального хозяйства. Развиваться данному сектору мешает выраженная иерархия и наличие большого количества уровней. Федеральные органы власти устанавливают лишь пределы тарифов, а субъекты должны сами искать резервы, которые позволят сохранить их надолго. Кроме того, установление предельных тарифов имеет целью предотвратить рост инфляции. На региональном уровне тоже устанавливают предельные индексы роста тарифов для муниципалитетов. Рассчитываются они на основании объемов производства продукции и оказания услуг предприятиями коммунальной отрасли. То есть величина тарифа зависит от объемов не потребления, а производства. Поэтому тарифы являются неэффективными. Стоимость продукции или услуги определяется с учетом затрат на производство, при этом к ней добавляют инвестиционную составляющую. Специалисты Всемирного Банка уверены, что величина тарифов в настоящее время достаточна лишь для покрытия расходов на эксплуатацию объектов коммунальной инфраструктуры, а на инвестиционные накопления и отчисления на амортизацию рассчитывать не приходится, хотя они являются крайне необходимыми для сферы ЖКХ, износ инфраструктуры которой в большинстве случаев очень высокий. Прибыль многих предприятий жилищно-коммунального хозяйства нулевая, но большинство из них все-таки работает в убыток (примерно 2/3). Все это отталкивает бизнес от сотрудничества с ними.

ГЧП может помочь решить проблемы в отраслях, имеющих естественные монополии. В РФ в настоящее время реализация данного механизма затруднена, но есть основания полагать, что скоро ситуация улучшится. Для этого потребуется усовершенствовать законодательную базу, изменить системы тарифов, создать рыночные условия в коммунальной отрасли. Но основная задача – изменить имидж власти. Необходимо, чтобы государство воспринималось частными организациями как надежный бизнес-партнер. Если всего этого достигнуть, развитие института ГЧП активизируется, а проблемы сферы ЖКХ будут постепенно разрешаться.

Особенности использования ГЧП в ЖКХ в зарубежных странах

В различных странах имеются свои особенности взаимодействия государства, владельцев жилой недвижимости и частных компаний.

В Америке, Великобритании и некоторых других странах правительства стремятся поддерживать частных предпринимателей, развивать свободный выбор. При этом они избегают чрезмерного контроля рынка жилищно-коммунальных услуг. В странах Скандинавии (главным образом в Швеции) экономическая политика имеет социальную направленность, которая заключается в регулировании предоставляемых населению ЖКУ со стороны государства. Таким образом обеспечивается поддержка малообеспеченных граждан. Кроме того, почти во всех индустриально развитых странах отношения являются рыночными. Это дает возможность согласовывать интересы участников рынка коммунальных услуг и обеспечивает их эффективное взаимодействие. К примеру, в Швеции размер квартплаты согласовывается организацией, оказывающей коммунальные услуги, и квартиросъемщиками. В случае если стороны не приходят к общему решению, они обращаются в специальный суд.

В Финляндии создано много акционерных обществ, чтобы совместно управлять жилыми домами. В собственности муниципалитета жилья почти нет. Управление объектами недвижимости осуществляется ее владельцами, а регулирование сферы жилищно-коммунального хозяйства – бизнесом. Государство практически не помогает владельцам жилых помещений.

Во Франции владеть объектами коммунальной инфраструктуры на правах частной собственности нельзя, жилая недвижимость принадлежит муниципалитету, а эксплуатация ее осуществляется частными организациями, заключившими концессионное соглашение с муниципальным образованием. Коммунальные услуги предоставляет концессионер, за что может взимать плату с потребителей. Муниципальные образования сами распределяют заказы на строительство и эксплуатацию объектов недвижимости посредством тендеров и осуществляют контроль на каждом этапе проекта. В правительстве разрабатывают нормативные документы на все предоставляемые населению жилищные услуги. В контрактах на них прописывают и размер тарифов.

В Китае большинство районов самостоятельно управляет объектами ЖКХ. У них есть свой бюджет, который и является источником финансирования коммунальной отрасли. Пополняется районный бюджет за счет коммерческих структур, которые осуществляют общие отчисления и платят налог "на жилье" в размере около 1 %. Средства, уплачиваемые в рамках данного налога, направляются только на содержание объектов жилой недвижимости. Если коммерческие организации арендуют помещения, то плата за них поступает в районный бюджет, и часть этих средств идет на содержание домов. Здания обслуживаются и ремонтируются за счет средств городского бюджета. Управляющим в домах платят жалованье из внебюджетных средств. Китайская партия считает, что для проведения реформы ЖКХ необходима коммерциализация жилых помещений, переход на рыночные формы управления жильем на принципах местного самоуправления, через жилищные товарищества и АО.

На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что многие страны (Франция, Финляндия, Польша и др.) проводят успешную политику в области ЖКХ. Эффективность деятельности предприятий коммунальной отрасли обусловлена тем, что в данных странах разработаны гибкие формы и методы управления имуществом, собственником которого является общество, а также используется механизм свободной конкуренции, приветствуется инициатива частных компаний, привлекается частный капитал. В сфере жилищно-коммунального хозяйства этих стран перспективной является реализация концессии, а также механизмов приватизации и акционирования.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    ×
    Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами!