500 дней закону об удалении глав муниципальных образований в отставку: анализ судебной и правоприменительной практики

6459
В мае 2009 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) были внесены поправки, предусматривающие введение института удаления главы муниципального образования в отставку. Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно негативную оценку того, как была воплощена в тексте данного закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования. Складывающаяся правоприменительная практика только подтверждает высказанные экспертами опасения.

В мае 2009 г. в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) были внесены поправки, предусматривающие введение института удаления главы муниципального образования в отставку. Экспертное сообщество, представители органов местного самоуправления выразили довольно негативную оценку того, как была воплощена в тексте данного закона идея ответственности главы муниципального образования перед представительным органом муниципального образования. Складывающаяся правоприменительная практика только подтверждает высказанные экспертами опасения.

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ, содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники создают массу проблем при их реализации. Частично это исправляется складывающейся судебной практикой. Восполнить пробелы, исправить дефекты юридической техники Федерального закона № 131-ФЗ можно в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах. Однако и в этом случае могут возникать проблемы.

Наименование санкции

Институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике: как правило, применяемая санкция носит название “выражение недоверия”. Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции – “удаление в отставку”. Использование этого термина представляется не совсем удачным. Например, удаление судьи в отставку признается почетным уходом или почетным удалением судьи с должности (ст. 15 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 “О статусе судей в Российской Федерации”).

Однако депутат Государственной Думы М.К. Банщиков считает, что “любое другое слово означало бы, что он навсегда лишился права занимать эту должность. А удаление – это как в спорте: удалили, а через какое-то время он опять играет”. Вместе с тем факты свидетельствуют о совершенно противоположном: так, удаленного в отставку главу городского поселения Чайковского (Пермский край) даже не зарегистрировали кандидатом. По сообщениям СМИ за этим решением четко просматривается политическая подоплека[1].

Мнения правоприменителей о природе удаления глав муниципальных образований в отставку разошлись.

Пример

Согласно решению Озерского городского суда Челябинской области от 16.06.2009 по делу № 2-822/09 “удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Это основание досрочного прекращения полномочий”.

В судебном решении констатируется, что «сам Федеральный закон от 07.05.09 № 90-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не содержит указания на то, что его положения не распространяются на глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего закона, следовательно, после вступления закона в силу, т. е. с 24 мая 2009 г., его положения могут быть применены в отношении глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу настоящего закона, т. е. на выборах в 2005 г. Удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности. Ответственность бывает: уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой. Удаление в отставку – это основание досрочного прекращения полномочий».

Данная позиция является в корне неверной. Судья смешал виды ответственности (кстати, кроме названных судьей, еще принято выделять материальную, конституционную, муниципальную и другие виды ответственности) и санкции, т. е. те неблагоприятные последствия, которые наступают в результате привлечения к ответственности.

Далее судья отмечает, что размещение статьи об удалении главы муниципального образования в отставку в гл. 10 Федерального закона № 131-ФЗ “не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку федеральный законодатель в названной главе предусматривает не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью”.

Вместе с тем более детальное ознакомление с механизмом удаления глав муниципальных образований, изложенного в ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ, показывает, что фактически законодатель предусматривал не столько механизм контроля, сколько именно ответственности. Контроль, т. е. проверка исполнения того, что сделано по конкретному вопросу, реализуется представительными органами, когда они, например, заслушивают отчет главы об итогах работы за год. Если депутаты по результатам отчета принимают решение о неудовлетворительной оценке и удалении главы муниципального образования в отставку – это наступление неблагоприятных последствий, т.е. применение мер ответственности.

Во всех остальных случаях, кроме Озерского дела (см. далее), правоприменитель рассматривает удаление в отставку именно как меру юридической ответственности.

Пределы действия норм закона

В ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ не говорится о том, каковы пределы действия поправок, внесенных в мае 2009 г., к каким отношениям применимы анализируемые нормы. Очевидно, что закон обратной силы не имеет, что данные нормы не могут применяться к отношениям, действовавшим до даты вступления в силу данного закона. К сожалению, имеются попытки распространения данных норм на отношения, существовавшие до вступления в силу данной статьи.

Пример

2 июня 2009 г. постановлением президиума Владимирского областного суда была признана “незаконность бездействия главы города” Суздаля, выразившегося “в неподписании и необнародовании” ряда решений городского совета, принятых еще 17 июня 2008 г. Мэр г. Суздаля отказался подписывать ряд решений депутатов городского совета, касающихся внесения изменений в устав города, положения о реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, даже после преодоления его вето квалифицированным большинством депутатов. 16 июня 2009 г. мэр г. Суздаля был удален в отставку за неосуществление своих полномочий.

Злоупотребление правом

Анализ имеющихся примеров удаления глав муниципальных образований в отставку показывает, что встречаются попытки применения данного механизма к ситуациям, когда мэр, будучи под следствием и находясь в СИЗО, действительно в течение определенного времени не исполняет свои полномочия. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ (вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда) еще нельзя, поскольку получение вступившего в законную силу решения – не такой быстрый процесс. Поэтому в ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку таких глав муниципальных образований.   . . .



[1] См., например: Водопьянов В., Лобанов М. Дело бывшего главы не пошло на поправку // Коммерсантъ (Пермь). 2009. 13 ноября; Трое членов Чайковской ТИК сложили полномочия, протестуя против отказа в регистрации Юрия Вострикова // По материалам сайта http://www.amurpolit.ru/federal/polit/vlast/id_161493.html.

ПОЛНЫЙ текст статьи можно прочитать в майском номере журнала "Практика муниципального управления"



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль