Создание и управление муниципальными хозяйственными обществами

7236
Настоящий материал базируется на анализе правового регулирования и правоприменительной практики в сфере создания и управления муниципальными хозяйственными обществами и содержит рекомендации муниципальным образованиям по эффективному управлению муниципальным имуществом и оптимизации предоставления муниципальных услуг. Центральное место в указанных рекомендациях занимают организационные и правовые аспекты создания хозяйственных обществ с участием муниципального образования и управления ими.

Организация хозяйственной деятельности муниципальных образований и способы решения вопросов местного значения

В современной России (как, впрочем, и в других странах) много говорится об эффективности власти, однако такая эффективность понимается разными авторами по-разному. Применительно к местному самоуправлению, на наш взгляд, основным критерием эффективности власти должна являться эффективность решения задач местного самоуправления, которая в экономическом плане определяется доступностью, качеством и устойчивостью предоставления соответствующих муниципальных услуг, а в политическом – удовлетворенностью либо неудовлетворенностью населения действиями власти и предоставляемыми услугами. Организуя предоставление муниципальных услуг, органам местного самоуправления необходимо находить эффективные решения в интересах жителей, исходя из имеющихся возможностей и ресурсов.

С этой точки зрения представляется принципиально важным вопрос о том, каким образом в каждом муниципальном образовании может быть организована хозяйственная деятельность по решению вопросов местного значения, какие механизмы решения этих задач существуют, какими принципами следует руководствоваться органам местного самоуправления при выборе механизмов.

Безусловно, одним из ключевых способов решения задач местного самоуправления является создание муниципальных хозяйствующих субъектов и управление ими. При этом среди муниципальных коммерческих хозяйствующих субъектов на сегодняшний день существует возможность создания не только унитарных предприятий (наиболее распространенная и, по нашему убеждению, наименее эффективная организационно-правовая форма муниципальных предприятий), но и хозяйственных обществ. Данная форма, к сожалению, используется на практике очень редко, что связано, в частности, и с довольно запутанным правовым регулированием и судебной практикой, а отчасти – и с отсутствием достаточных знаний и опыта в этой сфере.

Тема муниципальных хозяйственных обществ, однако, приобретает все большее практическое значение, что связано и со скорым упразднением правового режима хозяйственного ведения и, как следствие, организационно-правовой формы унитарных предприятий. Отказ от данных институтов предусмотрен Концепцией совершенствования гражданского законодательства и подготовленным и вынесенным на обсуждение проектом Гражданского кодекса РФ (ч. 1)[3].

Хозяйственная деятельность муниципальных образований: понятие, ограничения и пределы

Право на организацию хозяйственной деятельности и участие в ней является неотъемлемым правом муниципальных образований и одной из гарантий местного самоуправления в целом. Однако в силу того, что местное самоуправление входит в систему публичной власти и представляет собой одну из ее форм, на него распространяются ограничения, определяемые природой публичной власти в целом.

Право муниципальных образований на организацию и участие в хозяйственной деятельности определяется задачами местного самоуправления – необходимостью решения вопросов местного значения. Обладая специальной (ограниченной) правоспособностью, муниципалитеты вправе заниматься хозяйственной деятельностью исключительно постольку, поскольку она необходима для выполнения задач местного самоуправления, т. е. для решения вопросов местного значения. Именно в этом и состоит суть специальной правоспособности муниципальных образований: в отличие от универсальной правоспособности, которой обладают частные субъекты и которая предполагает допустимость осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законодательством, деятельность публичных субъектов (государства и муниципальных образований) находится в жесткой зависимости от задач (компетенции) соответствующего субъекта.

Муниципальное образование вправе заниматься хозяйственной деятельностью в целях:

§ решения вопросов местного значения, прямо установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) применительно к соответствующему типу (ст. 14 – поселения, ст. 15 – муниципальные районы, ст. 16 – городские округа);

§ решения “факультативных” вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования, при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства для его решения);

§ исполнения делегированных муниципальному образованию государственных полномочий в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых в т. ч. передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением;

§ исполнения отдельных полномочий иных муниципальных образований на основании соглашений, заключаемых между муниципальными образованиями в порядке, установленном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на основании иных соглашений, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной.

До принятия Федерального закона от 31.12.2005 № 199-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий” (далее – Федеральный закон № 199-ФЗ), которым были внесены соответствующие изменения в базовый Федеральный закон № 131-ФЗ, указанный перечень случаев являлся исчерпывающим. Федеральным законом № 199-ФЗ было установлено право муниципальных образований также исполнять полномочия по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, притом что эти полномочия не являются делегированными государственными полномочиями. В результате внесения дальнейших изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий” были внесены очередные поправки в этой части. Таким образом, актуальное законодательство предусматривает также право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных (не относящихся) к вопросам местного значения в случаях, перечисленных в ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно:

§ для реализации прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ;

§ участия в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ, если это участие предусмотрено федеральными законами;

§ решения иных вопросов, не отнесенных (не относящихся) к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Следовательно, соответствующим образом расширяется и круг оснований для занятия хозяйственной деятельностью со стороны муниципальных образований. Наряду с вышеизложенными четырьмя основаниями сюда включаются и основания, вытекающие из ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Муниципальные образования не вправе заниматься хозяйственной деятельностью для решения иных вопросов. Хозяйственная деятельность, осуществляемая муниципальным образованием в той или иной форме, должна находиться в непосредственной и очевидной связи, как минимум, с одной из перечисленных выше целей (категорий вопросов местного значения или делегированных полномочий). В противном случае муниципальное образование не вправе заниматься хозяйственной деятельностью (т. е. создавать хозяйствующие субъекты и участвовать в таковых, осуществлять финансирование расходов, связанных с хозяйственной деятельностью, использовать материальные ресурсы и т. п.). Его роль должна ограничиваться, как правило, регулятивными и контрольными функциями в строгом соответствии с законодательством.

Право на хозяйственную деятельность является предпосылкой права на создание хозяйствующих субъектов и участие в таковых. Однако между ними нет тождества – последнее является частным случаем, составной частью первого. Право на хозяйственную деятельность может реализовываться муниципальными образованиями не только путем создания хозяйствующих субъектов и участия в них, но и иными способами.

Соответственно право на создание хозяйствующих субъектов сопряжено с дополнительными ограничениями и условиями. В то же время право на создание собственных хозяйствующих субъектов и участие в таковых не может быть реализовано, если не соблюдены ограничения права на занятие хозяйственной деятельностью. То есть муниципалитет не вправе создавать хозяйствующие субъекты, которые не решают вопросы местного значения, закрепленные за муниципалитетом-учредителем в силу закона, устава или соглашения, не осуществляют исполнение делегированных государственных полномочий (порядок и условия создания хозяйствующих субъектов в этом случае могут быть установлены в законе, которым делегируются полномочия) или реализацию прав, предусмотренных ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Перечень возможных способов решения вопросов местного значения и организации хозяйственной деятельности

Определившись с задачами местного самоуправления и ограничениями их права на хозяйственную деятельность, остановимся на вопросе о том, каким образом органы местного самоуправления должны организовать и обеспечить предоставление муниципальных услуг. В распоряжении органов местного самоуправления есть некий арсенал средств – способов решения вопросов местного значения (и исполнения полномочий, направленных на предоставление муниципальных услуг). Ниже мы рассмотрим эти способы более подробно, но для начала перечислим их. . . .

ПОЛНОСТЬЮ текст статьи можно прочитать в ноябрьском номере журнала "Практика муниципального управления"
 

[1] Материал подготовлен в рамках российско-германского проекта “Реформирование муниципальной собственности и муниципального хозяйства в пилотных регионах России“, осуществляемого консалтинговым обществом OST-EURO GmbH по поручению Немецкого общества технического сотрудничества (GTZ) и министерства финансов ФРГ.

[2] Рекомендации рассчитаны на практиков местного самоуправления и юристов, представляющих муниципальные образования по делам данной категории в правоохранительных органах.

[3] Применительно к теме наибольший интерес вызывает Концепция развития законодательства о вещном праве, подготовленная Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ (см.: http://www.privlaw.ru/concep_RZVP.rtf), а также проект изменений в разд. 1 ГК РФ, с которым можно ознакомиться на сайте ВАС РФ (http://www.arbitr.ru/_upimg/F1D1873F3B7610EA129A1457192E2435_РазделI.pdf либо http://docs.pravo.ru//document/view/5309470/4911310).

Создание и управление муниципальными хозяйственными обществами

Подписавшись на журнал "Практика муниципального управления", вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    Обновлено 14.08.2017
    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ
    По всем вопросам обращайтесь по номеру: +7 (800) 775-48-44

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль