Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор

5176
22 августа 2011 г. Правительство РФ утвердило План действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций . В соответствии с этим Планом органы власти субъектов РФ обязаны утвердить региональные графики передачи не позднее 1 января 2015 г. в концессию или долгосрочную (более 1 года) аренду объектов энергетики и коммунальной сферы. В настоящей статье проводится анализ конкурсов на заключение договоров государственно-частного партнерства, состоявшихся в последние годы, выявляются причины низкой результативности таких конкурсов.
22 августа 2011 г. Правительство РФ утвердило План действий по привлечению в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций . В соответствии с этим Планом органы власти субъектов РФ обязаны утвердить региональные графики передачи не позднее 1 января 2015 г. в концессию или долгосрочную (более 1 года) аренду объектов энергетики и коммунальной сферы. В настоящей статье проводится анализ конкурсов на заключение договоров государственно-частного партнерства, состоявшихся в последние годы, выявляются причины низкой результативности таких конкурсов.

База для анализа конкурсов на ГЧП

Российское законодательство предусматривает обязательность проведения конкурсных процедур при передаче муниципального имущества во владение частным лицам на праве концессионного соглашения в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ “О концессионных соглашениях”, договора аренды в соответствии с приказом ФАС России от 10.02.2010 № 67 (далее – Приказ ФАС) .
Выбор критериев конкурса – крайне важный этап на пути к эффективному использованию механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Правильно определенные критерии обеспечивают условия для достижения необходимого результата – привлечение инвестиций в модернизацию существующих объектов и строительство новых объектов коммунального комплекса, повышение показателей операционной деятельности организации коммунального комплекса и как следствие, повышение качества предоставляемых потребителям коммунальных услуг.
Для анализа практики проведения конкурсов на заключение договоров ГЧП была проанализирована конкурснаядокументация муниципальных образований на право заключения договора аренды или концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения (водоотведения) и теплоснабжения, опубликованная органами публичной власти на соответствующих официальных порталах в сети Интернет в течение 2010–2011 гг. Предметом анализа стали критерии оценки участников конкурса.
В ходе исследования было собрано 38 пакетов конкурсных документаций на право заключения договоров ГЧП в водном секторе и 20 – в секторе теплоснабжения. В большей части случаев (38 из 58) конкурс проводился на право заключения договора аренды объектов коммунальной инфраструктуры. Другим предметом конкурсных торгов выступало право на заключение концессионного соглашения. Тем не менее, предмет всех договоров (управление и улучшение систем коммунальной инфраструктуры) позволяет рассматривать их в одном пуле. Конкурсы проводились городскими поселениями (17 случаев), муниципальными районами (8 случаев) сельскими поселениями (27 случаев) и городскими округами (6 случаев).
Привлечение частного оператора к управлению системами коммунальной инфраструктуры должно обеспечивать улучшение ее технико-экономических показателей, что неразрывно связано с необходимостью инвестирования. В этой связи срок соглашения (договора) ГЧП должен быть достаточным для осуществления инвестиционного цикла. Период соглашения должен предусматривать время, требуемое частному оператору для привлечения инвестиций и реализации инвестиционных проектов по модернизации и развитию инфраструктуры, а также время на возврат вложенных средств с определенной доходностью. Окупаемость серьезных инвестиционных проектов в коммунальном секторе значительна по срокам ввиду как капиталоемкости сектора, так и социальной чувствительности, а значит, невозможности быстрого роста тарифов. Таким образом, краткосрочные и среднесрочные (до 5 лет) соглашения не соответствуют данному критерию. В 59% пакетов конкурсной документации срок соглашения ГЧП не превышал 5 лет, что свидетельствует об отсутствии значимых инвестиционных обязательств частного партнера в рассматриваемых конкурсах на право заключения договоров ГЧП (рис. 1).

Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор

Рис. 1. Распределение конкурсов в секторах ВКХ и теплоснабжения по продолжительности периода соглашений

Критерии оценки участников конкурса

Качественным показателем подготовки конкурса может являться количество критериев, используемых при оценке заявок участников. Большое количество критериев не гарантирует того, что конкурсная документация составлена квалифицированно. Однако наличие всего одного или двух критериев говорит о низком качестве подготовки конкурса. В рассмотренных конкурсных документациях в 38% случаев использовались один либо два критерия (рис. 2).

Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор

Рис. 2. Количество используемых критериев в рамках одного конкурса в секторах ВКХ и теплоснабжения

Используемые в конкурсной документации критерии можно сгруппировать следующим образом:
• оптимизация экономических показателей;
• оптимизация технических показателей;
• оптимизация времени решения задачи;
• качественные оценки заявки и участника.
Рисунок 3 демонстрирует, насколько часто в рассмотренной документации в секторах ВКХ и теплоснабжения встречались критерии каждой из групп.

Анализ практики привлечения частных операторов в коммунальный сектор

Рис. 3. Частота встречаемости критериев, % от общего количества конкурсных документаций

Величина арендной (концессионной) платы – самый часто встречаемый критерий среди рассмотренных конкурсных документаций в силу того, что в соответствии с Приказом ФАС цена договора является обязательным критерием конкурса. В отличие от арендной платы, концессионная плата может отсутствовать. Такая возможность предусмотрена поправками, внесенными летом 2008 г. в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ “О концессионных соглашениях”: во-первых, если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам и, во-вторых, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения. Данные поправки являются разумными, так как арендная плата по соответствующему договору(равно как и концессионная плата) будет создавать дополнительное бремя расходов частного оператора, компенсируемое, в конечном счете, увеличением тарифов для потребителей. Очевидно, что максимизация размера платы не должна выступать в качестве значимого критерия.
Второй по частоте встречаемости критерий – срок реконструкции (строительства) объекта соглашения – является важным при выборе арендатора (концессионера) в случае недостатка соответствующих мощностей коммунальной инфраструктуры или модернизации объектов. Однако он достаточно часто используется и для обеспечения потребностей в коммунальных ресурсах вновь возникающих объектов нового строительства. В таких случаях использование критерия минимизации срока строительства неправильно, поскольку объект коммунальной инфраструктуры необходимо построить к сроку ввода объекта в эксплуатацию. Если объект коммунальной инфраструктуры будет построен раньше требуемого срока, он будет простаивать, необоснованно увеличивая эксплуатационные затраты ресурсоснабжающей организации.
Критерии, направленные на повышение эффективности операционной деятельности: расход энергоресурсов на производство 1 Гкал тепловой энергии или поднятие (транспортировку) 1 куб. м воды (встречаются в 9% конкурсных документаций) и уровень потерь воды (тепловой энергии) (встречаются в 19% конкурсных документаций). Только в 10% случаев срок достижения результатов, установленных этими критериями, отличался от срока действия договора либо сам срок повышения эффективности являлся самостоятельным критерием. В остальных случаях, когда значение критериев расхода энергоресурсов или уровня потерь определяются на момент окончания договора без системы мониторинга их достижения, следует ожидать, что потенциальные арендаторы (концессионеры) просто выставят минимально или максимально возможное значение (в зависимости от критерия), так как с большой вероятностью к моменту завершения договора ГЧП уже не будет возможности применить санкции к арендатору (концессионеру), если конкурсное значение критерия останется недостижимым.
В 17% проанализированных конкурсных документаций в качестве критерия отбора использовался объем вложенных инвестиций, выраженный либо в фиксированных суммах, либо в процентной доле от выручки. В случае отсутствия ключевых показателей операционной эффективности нет гарантий, что вложенные инвестиции повысят качество предоставляемых услуг. Кроме того, при существующем сроке установления тарифов для организаций коммунального комплекса практически невозможно спрогнозировать выручку будущих периодов. Представляется, что задачей должна быть не максимизация вложенных в инфраструктуру средств, а решение конкретных технических и технологических задач, в первую очередь – повышения качества услуг, эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры. В этой связи данный критерий представляется неправильным.

Еще одним аналогичным примером неверного критерия служит объем оказания услуг по водоснабжению (теплоснабжению), который представлен в 12% случаев. Очевидно, что объем потребляемых услуг в коммунальном секторе должен определяться спросом. Максимизация данного критерия может стать обременением для коммунальной организации из-за простоя мощностей.
В 24% случаях в конкурсной документации использовался критерий “качественная характеристика объекта договора и квалификация участника”, который, как правило, состоит в оценке подготовленной участником инвестиционной программы модернизации и (или) развития систем ВКХ или теплоснабжения. Критерий основан на выставлении экспертных оценок. Но не субъективность является его главным слабым местом. Проблема в том, что если при этом нет критерия, связанного с тарифной политикой, и об изменении тарифов ничего не говорится в договоре (а именно так бывает в подавляющем большинстве случаев), то обязательства, которые качественно оцениваются по этому критерию, остаются невыполненными из-за неопределяемых инвестиционных рисков.
Стоит отметить, что Приказ ФАС запрещает включать в конкурсную документацию требования к участнику конкурса о наличии у него опыта работы, к его деловой репутации, условия наличия у участника конкурса производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и иных ресурсов. В то же время Закон о концессионных соглашениях разрешает включать в конкурсную документацию требования к квалификации, профессиональным, деловым качествам конкурсантов, но на этапе предварительного отбора, что представляется более правильным.
Можно наблюдать редкое (12%) применение критериев, направленных на минимизацию тарифа на товары и услуги, предоставляемые потребителям. Такая непопулярность данного критерия объясняется существующей регуляторной политикой. Поскольку тариф сегодня регулируется на региональном уровне, а соглашение ГЧП в коммунальном секторе заключается между муниципалитетом и частным бизнесом, исполнение конкурсных обязательств в отношении тарифа представляется затруднительным как для организаторов конкурса, так и для его победителя.
Ряд конкурсных документаций (19% случаев) содержали критерии конкурса, не соответствующие Приказу ФАС и Закону о концессионных соглашениях или не поддающиеся количественной оценке:
• соответствие учредительных документов конкурсанта законодательству;
• проведение ежегодных профилактических мероприятий;
• финансовая стабильность конкурсанта;
• наличие у участника конкурса специального опыта выполнения работ (количество аналогичных заказов, по которым получено положительное заключение экспертизы);
• оснащенность специализированным оборудованием;
• осуществление ремонтно-восстановительных работ (реконструкции (модернизации)) арендуемых объектов теплоснабжения в объеме, необходимом для нормального обеспечения теплоснабжения в осенне-зимний период, за счет собственных или привлекаемых (заемных) средств.
Подобные нарушения и ошибки могут свидетельствовать как о низкой квалификации организаторов конкурсов, так и о желании подстроить конкурс под “своего” претендента.

Анализ конкурсной документации г. Томска

Существующее законодательство позволяет организовать конкурс таким образом, чтобы решение о победителе при прочих равных условиях принималось на основе субъективного решения комиссии. В качестве примера можно привести конкурсную документацию на право аренды водоканала г. Томска в 2010 г.
В рамках конкурса в документации были установлены следующие критерии отбора победителя (таблица). . . .ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в январском номере журнала "ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгалтера"



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    Электронная система

    Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

    Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

    Получить доступ
    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль