Отстранение от должности бургомистров в Германии

2215
Европейские муниципальные системы не предусматривают механизмов прекращения полномочий избранных глав муниципальных образований, аналогичных механизму удаления, предусмотренному ст. 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Европейские муниципальные системы не предусматривают механизмов прекращения полномочий избранных глав муниципальных образований, аналогичных механизму удаления, предусмотренному ст. 74.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Введение в проблематику

Российское законодательство предусматривает целый ряд механизмов отстранения главы муниципального образования от должности. Термин “отстранение от должности” здесь применяется в широком смысле слова, включая различные варианты “принудительного” прекращения полномочий главы – отзыв, удаление и отрешение, а также отдельные случаи собственно прекращения полномочий.

Для справки

В соответствии с ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее ‒ Федеральный закон № 131-ФЗ) полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

“1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

2.1) удаления в отставку в соответствии со ст. 74.1 настоящего Федерального закона;

3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации <…>;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11.1) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 настоящего Федерального закона;

12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4–7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

13) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом”.

Среди перечисленных оснований отстранения с точки зрения заявленной темы вызывают интерес те, что напрямую связаны с ответственностью главы за какие-либо действия или бездействие: удаление в отставку в соответствии со ст. 74.1; отрешение от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; отзыв избирателями. Если не касаться удаления главы муниципального образования (речь об этом механизме пойдет ниже), то три прочих способа отстранения можно считать достаточно логичными и традиционными механизмами ответственности главы. Речь в них идет, в частности, об ответственности перед избирателями, которые вправе отозвать главу муниципального образования в соответствии с процедурой, установленной в законодательстве. Кроме того, цитируемая статья устанавливает отстранение (прекращение полномочий) как сопутствующую меру дисциплинарного взыскания в отношении главы, совершившего преступление (ответственность перед обществом в целом). Наконец, Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено отрешение главы от должности как механизм ответственности перед государством, призванным обеспечивать законность местного самоуправления. При этом принципиально важно отметить, что в отличие от отзыва два других механизма отстранения применяются либо непосредственно судом, либо высшим должностным лицом субъекта РФ, однако лишь за определенные нарушения, подтвержденные решением суда. Ниже будет продемонстрировано определенное сходство правового регулирования данных механизмов отстранения в России и Германии.

Обратимся теперь к механизму так называемого удаления главы в отставку.

Для справки

В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ:

«1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

2. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами».

Стремясь обосновать введение механизма удаления глав, выступивший с этой инициативой Президент РФ Д. Медведев, а впоследствии и профильный Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (ранее – Комитет по вопросам местного самоуправления) Государственной Думы ссылаются на опыт европейских стран, закрепивших, по мнению законодателей, аналогичные механизмы в своем законодательстве.

Европейский клуб экспертов местного самоуправления неоднократно высказывал свое отрицательное отношение к институту удаления глав. Аналогичную оценку нормам ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ дал и Конгресс местных и региональных властей Совета Европы: результатом этого стало включение в Рекомендации КМРВСЕ № 297(2010) от 28.10.2010 специального пункта, в котором Российской Федерации рекомендуется “отменить недавние поправки к статье 74 закона 131-ФЗ в отношении увольнения в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны муниципальных советов или губернаторов” (п. 5 “а”). Поскольку данная рекомендация российским законодателем не исполнена, Европейский клуб экспертов местного самоуправления в начале 2012 г. вновь обратился в КМРВСЕ, к Президенту РФ, председателю Государственной Думы и председателю Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека со специальным заявлением, в котором, в частности, отмечалось: “Данная норма активно используется как средство политического давления на критически настроенных руководителей муниципалитетов. Следует отметить, что данная статья противоречит ст. 12 Конституции РФ, правовым позициям Конституционного Суда РФ, определившего, что государственный контроль за местным самоуправлением не может допускать возможность не опосредованного судебными процедурами воздействия на органы местного самоуправления”[1].

По нашему мнению, ссылки российских официальных лиц на опыт федеральных земель Германии, якобы устанавливающих процедуры отстранения от должности глав муниципальных образований, аналогичные механизму удаления, закрепленному российским законодателем, являются недостаточно корректными. Смеем утверждать, что в Германии подобные механизмы отсутствуют, да и не могли бы существовать, поскольку вступали бы в противоречие с конституционным принципом автономии местного самоуправления.

В надежде на то, что это поможет правильному пониманию международного опыта регулирования рассматриваемых отношений, остановимся несколько подробнее на правовом регулировании и практике отставки (отстранения) глав муниципальных образований по различным основаниям как в немецких федеральных землях, так и в ряде других европейских стран.

В европейских юрисдикциях бургомистры (здесь и далее данный термин также используется в широком смысле – аналогично термину “глава муниципального образования”), как правило, могут быть отстранены от должности (напомним, что этот термин мы используем в широком смысле, подразумевая различные основания и процедуры, по результатам которых бургомистр лишается своей должности) одним из двух способов:

  •  политическим путем – посредством отзыва избирателями (жителями) либо выражения вотума недоверия представительным органом;
  •  в порядке дисциплинарного производства, проведенного органом государственного надзора за местным самоуправлением в связи с возбуждением или завершением уголовного преследования.

Законодательство ряда федеральных земель также предусматривает для исключительных случаев в качестве крайней меры (ultima ratio) отстранение бургомистра как меру государственного надзора.

Отстранение от должности по результатам “политических” процедур (отзыва либо вотума недоверия)

Прежде чем коснуться оснований и порядка отстранения от должности по итогам одной из данных процедур, необходимо обратить внимание на то, что порядок занятия должности бургомистра отличается в двух основных организационных моделях местного самоуправления – так называемых квази-парламентской и квази-президентской. В чем же разница этих моделей применительно к рассматриваемому вопросу?  . . .

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в июньском номере журнала "Практика муниципального управления"



[1] Обращение Европейского клуба экспертов местного самоуправления было направлено в январе 2012 г. Президенту РФ, председателю Государственной Думы, президенту Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и председателю Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, а также опубликовано в ряде печатных и электронных СМИ.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль