Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти

3438
Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно с Комитетом Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока провел парламентские слушания на тему “Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти”.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно с Комитетом Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока провел парламентские слушания на тему “Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти”.

Участники парламентских слушаний отмечают, что в ходе реформ были допущены определенные просчеты и отступления от первоначальных принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти, выявились новые проблемы:

  • § увеличение объема расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов.

В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов более чем на треть увеличились по сравнению с первоначально установленными перечни собственных полномочий органов государственной субъектов РФ (п. 2 ст. 263 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”; далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) и вопросов местного значения всех типов муниципальных образований (ст. 14‒16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”; далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). При этом перераспределение налоговых и иных доходных источников между уровнями бюджетной системы не производилось.

Для определения достаточности финансового обеспечения субъектов РФ и муниципальных образований важна оценка их расходных обязательств по осуществлению собственных полномочий в соответствии с реальными финансовыми потребностями региональных и местных бюджетов на их реализацию. Обеспечение соответствия между размером расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований по решению собственных государственных полномочий и вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами, остается в настоящее время одной из основополагающих задач. При этом субъекты РФ и муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могли не только осуществлять финансирование текущих расходов, но и формировать бюджеты развития в структуре соответствующих бюджетов.

При распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы должен соблюдаться следующий принцип: за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами закрепляются налоговые доходы, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления соответствующих территорий. Так, например, закрепление за регионами поступлений от акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин и ряда других акцизов увеличит доходную базу региональных бюджетов на 170 млрд руб. Передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2%, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, позволит увеличить доходы муниципалитетов более чем на 240 млрд руб.

Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые предприятиями, в первую очередь малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии как малого и среднего бизнеса, так и производства вообще на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики и промышленного производства;

  •  несоответствие между рамочным и отраслевым законодательством в определении компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно абз. 2 п. 4 ст. 263 Федерального закона № 184-ФЗ, ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ перечни собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, а равно вопросов местного значения муниципальных образований являются закрытыми и могут быть изменены, в т. ч. расширены, только путем внесения изменений в указанные нормы. Полномочия, закрепляемые за органами государственной власти и органами местного самоуправления иными федеральными законами, должны соответствовать указанным перечням либо передаваться субъектам РФ или муниципальным образованиям в порядке наделения отдельными государственными полномочиями. Однако в ряде отраслевых федеральных законов установлены полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, выходящие за пределы, очерченные п. 4 ст. 263 Федерального закона № 184-ФЗ, ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ, и не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных полномочий.

К данной категории относятся, например, следующие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления отраслевым законодательством:

  •  регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (ст. 4 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”);
  •  осуществление отдельных полномочий собственника в отношении государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”);
  •  проведение конкурса по выбору управляющей компании, создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (ч. 4 ст. 161, ст. 165 Жилищного кодекса РФ; далее – ЖК РФ); установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (ст. 156, 158 ЖК РФ); перевод жилых помещений в нежилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (ст. 14 ЖК РФ); формирование земельных участков под многоквартирными домами (ст. 16 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации”);
  •  полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования, включая приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (ст. 5 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 “О недрах”);
  •  прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (ст. 58 Налогового кодекса РФ; далее – НК РФ);
  •  регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ст. 303 Трудового кодекса РФ);
  •  выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (ч. 2 ст. 13 Семейного кодекса РФ);
  •  участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”).

Более того, до настоящего времени имеются случаи установления полномочий органов местного самоуправления подзаконными правовыми актами – например, ведение похозяйственных книг (приказ Минсельхоза России от 11.10.2010 № 345 “Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов”).

Аналогичным образом применительно к компетенции субъектов РФ имеются существенные разночтения между п. 2 ст. 263 Федерального закона № 184-ФЗ и положениями Жилищного, Трудового, Семейного, Земельного кодексов РФ и других федеральных законов.

Кроме того, существует ряд полномочий, вызывающих сложности в однозначном отнесении их к тому или иному предмету ведения субъектов РФ либо вопросу местного значения (например, отлов и содержание безнадзорных животных, постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника, размещение социальной рекламы и др.).

Таким образом, необходимо привести рамочное и отраслевое законодательство во взаимное соответствие, в т. ч. в необходимых случаях оформить передачу федеральных полномочий субъектам РФ или муниципальным образованиям (например, регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета). Объемы собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, а также полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения должны быть четко и недвусмысленно определены в законах;

  •  закрепление за органами власти разных уровней, а также за муниципальными районами, городскими округами и поселениями одинаковых или однотипных по своему содержанию полномочий и вопросов.

В ряде случаев формулировки п. 2 ст. 263 Федерального закона № 184-ФЗ и ст. 14‒16 Федерального закона № 131-ФЗ таковы, что не позволяют разграничить собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения и вопросы местного значения муниципальных образований. При этом четкого разграничения компетенции не производится и в отраслевом законодательстве, в результате чего невозможно определить границы ответственности каждого уровня власти в соответствующей сфере. Это касается, например, полномочий в сфере охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.

Такая ситуация противоречит не только концепции проводимой реформы по разграничению полномочий, но и конституционным принципам федеративного устройства и обособленности местного самоуправления, которые предполагают закрепление за каждым уровнем власти собственной компетенции;

  •  недостаточно последовательный учет при разграничении компетенции природы и назначения каждого уровня власти.

С одной стороны, на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции. В ряде случаев к собственной компетенции субъектов РФ и муниципальных образований относится решение задач, имеющих общегосударственный, а не региональный или местный характер либо требующих централизованного подхода, решения силами единой государственной системы органов. Так, к вопросам местного значения отнесены профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка.

Второй стороной названной проблемы является, напротив, централизация на федеральном уровне ряда функций, которые могут осуществляться на региональном или местном уровне. Это ведет к росту числа территориальных подразделений федеральных органов государственной власти и снижению эффективности решения некоторых вопросов, в первую очередь контрольно-надзорных полномочий, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы, инвестиционный климат в регионах.

В связи с этим необходимо провести инвентаризацию полномочий, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, для решения вопроса о целесообразности их сохранения за федеральным центром или передаче субъектам РФ;

  •  значительное расширение перечня прав органов государственной власти субъектов РФ по участию в осуществлении полномочий Российской Федерации и прав органов местного самоуправления по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, в т. ч. по участию в осуществлении не переданных им государственных полномочий.

Статьями 141‒161 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого типа муниципальных образований, что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований, закрепленных ст. 14‒16 того же закона. При этом такие права закрепляются не только в базовом, но и отраслевом законодательстве. Более того, с учетом изложенных выше проблем разграничения компетенции это ведет к тому, что не всегда можно однозначно определить природу той или иной функции – является ли она полномочием по решению вопроса собственной компетенции соответствующего уровня власти, не переданным в установленном порядке государственным полномочием, либо правом по участию в осуществлении полномочий вышестоящего уровня власти (например, регистрация граждан по месту пребывания и жительства, прием средств от населения в счет уплаты налогов, выдача документа, подтверждающего ведение гражданином кочевого и (или) полукочевого образа жизни, и т. п.).

Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не относящихся к основным задачам субъектов РФ и муниципальных образований, ведет к размыванию ответственности за решение соответствующих вопросов, переложению политической и социальной ответственности на нижестоящие уровни власти. В условиях недостатка финансовых ресурсов даже для решения вопросов собственной компетенции это чревато, с одной стороны, отвлечением бюджетных средств на решение второстепенных задач и, с другой ‒ нерешением важных вопросов жизнедеятельности населения;

  •  рост числа государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам власти нижестоящего уровня.

В последние годы значительно увеличилось количество полномочий, которые были делегированы субъектам РФ и муниципальным образованиям с предоставлением из бюджетов вышестоящего уровня соответственно бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований субвенций на их реализацию. Изучение практики показывает, что объем делегированных полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, достигает, а то и превышает 50% объема их собственных полномочий. Так, во многих отраслевых законах, принимаемых в последнее время, выделяется группа федеральных полномочий, передаваемых для осуществления субъектам РФ (ст. 83 Лесного кодекса РФ, ст. 26 Водного кодекса РФ, ст. 71 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 “О занятости населения в Российской Федерации”, ст. 41 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ “О государственной социальной помощи”, ст. 6 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ “Об экологической экспертизе”, ст. 281 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 “Об образовании”, ст. 15 Федерального закона 21.11.2011 № 323-ФЗ “Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации” и др.).

Ситуацию усугубляет то, что ряд таких делегированных субъектам федеральных полномочий может передаваться ими далее на местный уровень. Это предусмотрено, например, федеральными законами “Об актах гражданского состояния”, “О Всероссийской сельскохозяйственной переписи”, “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”, “О ветеранах”, “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, Законом РФ “О донорстве крови и ее компонентов” и др. Это крайне усложняет и запутывает распределение и реализацию соответствующий функций.

Что касается органов местного самоуправления, то количество переданных им федеральных полномочий незначительно (первичный воинский учет в местностях, где отсутствуют военные комиссариаты, составление списков кандидатов в присяжные заседатели), зато велик объем передаваемых им региональных полномочий.

Реализация делегированных полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала субъектов РФ и муниципальных образований, не стимулирует нижестоящие органы публичной власти к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. В данном случае разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием таких полномочий “сверху вниз”. В результате федеративные отношения, а также муниципальные правоотношения, основанные на конституционной самостоятельности местного самоуправления, заменяются административными отношениями по выполнению делегированных полномочий вышестоящих органов власти.

Такая практика свидетельствует, во-первых, о недостаточной продуманности и эффективности существующей системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, и во-вторых, о неполной законодательной урегулированности вопроса о наделении государственными полномочиями, об отсутствии критериев для определения полномочий, которые могут быть переданы, и ограничений на передачу всех или большинства полномочий в определенной сфере.

В связи с изложенным участники парламентских слушаний считают необходимым рекомендовать следующее.   . . .

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в июньском номере журнала "Практика муниципального управления"




Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    Обновлено 14.08.2017
    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
    ×
    Подпишитесь на бесплатные рассылки, и получайте актуальную информацию обо всех нюансах, касающихся Вашей профессии! Будьте с нами! По всем вопросам звоните на номер: +7 (800) 775-48-44