Правовое регулирование финансирования местного самоуправления в Германии и России

3457
В соответствии с пп. 1–3 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления “органы местного самоуправления должны иметь право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом”.

Общие правовые основы финансового обеспечения местного самоуправления в Германии и России

В соответствии с пп. 1–3 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления “органы местного самоуправления должны иметь право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом”.

Согласно п. 5 той же статьи “защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции”.

Система финансирования муниципалитетов Германии, включая финансовое выравнивание, полностью соответствует приведенным выше нормам Европейской хартии местного самоуправления.

Местное самоуправление в Федеративной Республике Германии гарантируется ст. 28 Основного закона Германии (далее ‒ ОЗ) и соответствующими положениями конституций федеральных земель. Статья 28 II ОЗ гарантирует общинам (поселениям) право на самоуправление, предоставляя им возможность самостоятельно управлять собственными делами в рамках законов. Обеспечение самоуправления охватывает, помимо прочего, основы финансовой самостоятельности. За общинами, которые в рамках вышестоящих законов федерации и земель являются неприкосновенными, закреплены различные основные суверенные права, в т. ч. финансовый суверенитет, который дает общинам право самостоятельно вести финансовое хозяйство.

В рамках распределения полномочий между федерацией и федеральными землями регулирование и организация местного самоуправления (далее ‒ МСУ) относятся к исключительной компетенции земель. Вследствие этого в каждой земле в качестве основного документа, регулирующего МСУ на данной территории, действует свое положение об общинах, имеющее ранг закона. При этом в положениях об общинах различных федеральных земель многие аспекты организации и деятельности органов МСУ урегулированы по-разному, однако система организации МСУ внутри каждой земли едина, т. е. распространяется на все муниципальные образования (далее ‒ МО) соответствующего типа. Каждая община Германии имеет собственный устав, однако это весьма небольшие по объему локальные правовые документы, в которых закрепляются лишь незначительные особенности, присущие конкретному муниципалитету.

Такое положение отличается от ситуации в Российской Федерации, где многие вопросы МСУ довольно подробно регламентированы на федеральном уровне в рамках Конституции РФ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее ‒ Федеральный закон № 131-ФЗ) и ряда других федеральных законов. На уровне субъектов РФ также приняты собственные законодательные акты, регулирующие отношения в сфере МСУ, не урегулированные федеральным законодателем. Помимо этого многие конкретизирующие положения об организации МСУ закрепляются в уставах самих муниципалитетов.

Уставы российских МО – чрезвычайно объемные правовые документы, которые, как правило, полностью дублируют федеральное (иногда и региональное) законодательство, а также регулируют особенности реализации МСУ в соответствующем МО с учетом местной специфики. Так, допустимой с точки зрения российского законодательства является существование в одном субъекте РФ МО, имеющих различные системы и порядок формирования органов МСУ: к примеру, глава МО в одном муниципалитете избирается в ходе прямых выборов населением, а в другом ‒ из состава депутатов местного представительного органа. В Германии же, как отмечено выше, существует единое правовое регулирование МСУ в муниципалитетах одного типа в границах федеральной земли.

Финансовый суверенитет общин Германии

Европейская хартия местного самоуправления понимает под “местным самоуправлением право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населении”. При этом органы местного самоуправления в установленных законом пределах должны обладать полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (ст. 3, 4 Хартии)

Безусловно, для выполнения своих многочисленных публичных задач общинам требуются доходные источники. Финансовый суверенитет общин и их объединений заключается в том, чтобы самостоятельно регулировать собственное финансовое хозяйство в соответствии с имеющимися законодательными предписаниями.

Под финансовым суверенитетом муниципалитетов понимается их право получать доходы и принимать решения относительно использования этих доходов, т. е. касательно выплат. Формально финансовый суверенитет общин закреплен в абз. 2 ст. 28 ОЗ: “Гарантия самоуправления включает, помимо прочего, также основы собственной финансовой ответственности; к этим основам относятся налоговые источники, причитающиеся общинам по определенной налоговой ставке в зависимости от экономической силы [муниципалитета]”. При этом законодательство не дает гарантии получения конкретного размера поступлений от того или иного налога, однако призвано обеспечить и в будущем наличие налоговых источников, сориентированных на экономическую мощь предприятий, расположенных на конкретной территории. Тем самым в законе заложена тесная взаимосвязь между общиной и местной экономикой.

По данным Союза городов Германии, общие доходы муниципалитетов в 2010 г. возросли по сравнению с предыдущим годом на 3 млрд евро, или 1,7%, и достигли 173 млрд. В 2011 г. такой рост составил 0,7%, размер поступлений в муниципальные бюджеты достиг 174 млрд евро. При этом, по данным Федерального министерства финансов Германии, общий размер налоговых поступлений в бюджеты всех уровней в 2011 г. составил 555 млрд евро, что приблизилось к показателям 2008 г.

Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления 11 апреля 1998 г. В этой связи приведенные правовые нормы касательно реальной способности органов МСУ реализовывать вопросы собственной компетенции должны равным образом распространяться и на российские муниципалитеты. Национальное законодательство Российской Федерации, по сути, гарантирует МО наличие финансовой самостоятельности для решения вопросов местного значения (далее ‒ ВМЗ), а также реализации иных полномочий. При этом, как правило, финансовых средств, которые поступают в муниципальные бюджеты, явно недостаточно даже для решения ВМЗ, не говоря уже о прочих полномочиях, включая так называемые специальные права.

Однако вместо того, чтобы принимать меры к увеличению собственных доходных источников МО, наблюдается скорее обратная тенденция. Так, Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” с 1 января 2012 г. были существенно снижены доли налогов, подлежащих расщеплению, для муниципальных районов и городских округов. В муниципальных районах доля налога на доходы физических лиц была снижена вдвое – с 20 до 10%, доля того же налога на межселенных территориях – с 30 до 20%. Применительно к городским округам доля НДФЛ была также сокращена с 30 до 20%. Аргументацией в пользу таких решений выдвигается факт перераспределения отдельных полномочий с уровня муниципальных районов и городских округов на уровень субъектов РФ. При этом в основном речь идет о передаче полномочий в сфере предоставления медицинских услуг. Так, с 1 января 2012 г. организация оказания первичной медико-санитарной помощи населению больше не является ВМЗ муниципальных районов и городских округов, эти полномочия переданы на государственный уровень субъектов РФ. Для муниципальных районов/городских округов в сфере медицины закреплен только следующий ВМЗ: создание условий для оказания медицинской помощи населению. Однако, с нашей точки зрения, вряд ли столь существенное выпадение налоговых доходов муниципалитетов будет компенсировано пропорциональным снижением нагрузки за счет уменьшения полномочий МО.

Финансовое регулирование деятельности муниципалитетов в условиях многоуровневой системы местного самоуправления в Германии и России. Финансирование районов

Система финансового регулирования многоуровневого МСУ в Германии характеризуется тем, что общины и крупные города (городские округа) имеют собственные налоговые источники (в бюджет поступают налоги полностью либо частично). Районы получают свои доходы главным образом за счет отчислений (платежей), перечисляемых им общинами, входящими в состав района, из бюджетов этих общин. Кроме того, определенную часть своих финансовых средств районы получают с вышестоящего уровня в рамках финансового выравнивания.

Такое расщепление источников финансирования возникло в результате различных путей развития городов (общин) и районов Германии в XIX столетии, а именно: районы с точки зрения гарантий МСУ, предусмотренных в абз. 2 cт. 28 ОЗ (под наименованием “Союзы общин”), в конституционно-правовом смысле были уравнены с общинами. Тем не менее и сегодня сохраняется весомое отличие между этими двумя уровнями (типами) муниципалитетов, которое заключается в том, что районы – в противопоставление общинам и городам – не задействованы непосредственно в общей налоговой и финансовой системах, а участвуют в финансировании посредством получения косвенных отчислений от общин, у которых, можно сказать, находятся на иждивении. Логика подобной системы финансирования заключается в том, что в соответствии с принципом субсидиарности предоставление определенных услуг делегируется общинами району в связи с невозможностью (неэффективностью) решения соответствующих ВМЗ собственными силами общины. Соответственно районы отвечают за предоставление этих услуг населению, проживающему в общинах, и именно за это общины перечисляют району определенные финансовые средства. Такое обстоятельство регулярно приводит к критическим высказываниям представителей районов, которые регулярно выступают с предложениями о проведении реформы и изменении существующей системы финансирования муниципалитетов районного уровня.

Относительно распределения финансовых средств между муниципальными образованиями различных типов в Германии можно сказать следующее: от общих объемов годовых финансовых поступлений на уровень МСУ доля общин и городов (включая городские округа) составляет порядка 75,6%, а доля районов – 24,4%. Такое распределение поступлений в пропорции 1:3 отражает различный функциональный “вес” районов и общин в общей системе МСУ в Германии: с одной стороны, свыше 12 тыс. общин и городов (включая 116 городских округов), а с другой – 323 района.

Финансовые поступления районов формируются главным образом из названных отчислений из бюджетов общин, расположенных на территории соответствующего района, и отчислений от государственного уровня (от федеральных земель и федерации, в т. ч. с учетом инвестиционных отчислений) – за счет этих финансовых источников формируется порядка 90% бюджетов районов. И лишь около 10% составляют средства, поступающие от сборов и взносов, различных видов платы (вознаграждений) за предоставляемые услуги, а также от собственной экономической деятельности.

Финансовая и межбюджетная система Российской Федерации, в отличие от описанной немецкой модели, предусматривает как раз противоположные приоритеты в подходах к финансированию МО. То есть, по сути, приоритет в вопросах финансирования отдается муниципальным районам и городским округам, но не поселениям. . . .

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в июльском номере журнала "Практика муниципального управления"

Правовое регулирование финансирования местного самоуправления в Германии и России

Подписавшись на журнал "Практика муниципального управления", вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований.



Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях