Укрупнение муниципальных образований: опыт Финляндии

2937
Руководители органов местного самоуправления в разных муниципальных районах все чаще задают вопросы о возможностях и правовых условиях укрупнения муниципальных образований со статусом поселения. Предлагаем познакомиться с опытом финских коллег.

Проблемы, возникающие в ходе объединения территорий, в рамках которых осуществляется местная власть, имеют в определенной степени универсальный характер вне зависимости от формы правления и государственного устройства. Поэтому понимание возможностей и препятствий в работе по укрупнению территорий муниципальных образований существенно обогащается, если у нас есть доступ к информации об аналогичных процессах в другом государстве. Опыт Северной Европы отмечен на федеральном уровне в связи с вопросом об оптимизации территории муниципальных образований. Благодаря многолетнему сотрудничеству администрации Ленинградской области с Союзом муниципальных образований Финляндии и поддержке Министерства иностранных дел Финляндии мы имеем возможность познакомиться с финским опытом объ­единения муниципальных образований.

И.И. Макаров,

первый заместитель председателя Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области

В системе местного самоуправления Финляндии ведущая роль в решении местных дел принадлежит совету уполномоченных – представительному органу, который избирается населением на прямых выборах. Из числа вошедших в совет уполномоченных формируются комиссии и комитеты. Совет уполномоченных формирует управ­ляющий комитет (администрацию) и назначает главу админи­страции. В состав администрации могут входить члены совета уполномоченных. Эта организационная модель близка модели, которая знакома нам по многолетней советской практике, с тем важным отличием, что кроме аналогов совета народных депутатов и исполкома в лице соответственно совета уполномоченных и администрации финская модель предусматривает существование отдельной должности главы администрации – профессионального организатора исполнения решений совета уполномоченных.

Государственные мероприятия в рамках политики укрупнения муниципальных образований

В Финляндии муниципальная интеграция является добровольным процессом: вынесение решения по слиянию му­ниципалитетов[1] возложено на местное самоуправление, го­сударственная власть же не имеет возможности принимать решения по укрупнениям вопреки воле самих коммун. Таким образом, инструментарий, который имеется в распоряжении государства, ограничивается лишь несколькими различными стимулами.

Деятельность коммун в ходе объединения регулируется Законом о муниципальном делении. Последний раз в этот закон вносились изменения в конце 2009 г. (1698/29.12.2009). Основные положения закона связаны с предпосылками изменения муниципального деления, подготовкой представления о слиянии, содержанием договора о слиянии, защитой муниципальных служащих от увольнения, государственной дотацией на слияние и компенсацией за уменьшение государственной доли в муниципальном бюджете.

Читайте также:

Пенсионное обеспечение муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности

Законодатель не устанавливает, что пенсионное обеспечение муниципальных служащих и бывших гражданских должно быть одинаковым, однако определяет, что базироваться они должны на общих основах

В Финляндии применяются меры по стимулированию коммун, направленные на облегчение рассмотрения муниципалитетами возможности слияния и прихода к таковому. Такими стимулами являются:

  • частичное покрытие издержек на проведение интеграционного обследования;
  • проведение специального обследования по муниципальному делению;
  • обеспечение муниципальным служащим защиты от увольнения в течение пяти лет после слияния коммун;
  • дотирование слияния;
  • компенсация уменьшения государственной доли в муниципальном бюджете в течение пяти лет.

Субсидия государства на проведение интеграционного обследования

Практика показывает, что для муниципалитетов порог участия в обследовании муниципального деления в основном достаточно высок. Может быть и так, что, к примеру, региональный центр будет иметь исключительно сильное желание включиться в совместную с соседними коммунами работу по выяснению возможности объединения, однако соседние коммуны не изъявят подобного желания.

Учитывая, что проведение интеграционного обследования требует определенных издержек, государство начало выплачивать коммунам дотации на проведение предварительного и собственно интеграционного обследования.


Для сведения

В 2010 г. сумма выплаченных дотаций составляла максимум 70% от суммы возможных издержек, но не более 40 тыс. евро.


В 2000-х г. в Финляндии стали отдавать предпочтение проведению предварительного обследования в тех случаях, когда порог для проведения интеграционного обследования по той или иной причине кажется высоким. В предва­рительном документе рассматриваются вызовы, с которыми коммуны столкнутся в будущем, и основные предпосылки к их объединению, напротив, “чертежи” будущего муниципали­тета вовсе не прорисовываются, как и проект договора о слия­нии коммун.


Пример

Обследованию муниципального деления региона Сало в 2006 г. предшествовала стадия общего предварительного обследования всех 11 входящих в него коммун, и лишь после этого в муниципалитетах был поднят вопрос о проведении собственно интеграционного обследования. Только совет уполномоченных коммуны Сомеро высказался на том этапе отрицательно, в результате чего обследование проводилось уже по 10 муниципалитетам и завершилось объединением всех 10. Если бы предварительного обследования не было проведено в Сомеро, могло случиться так, что количество охваченных интеграционным обследованием коммун было бы значительно меньше указанных 10.


Проводимое министерством специальное обследование муниципального деления

В Финляндии в течение долгого времени согласно Закону о муниципальном делении имелась возможность проведения специального министерского обследования, однако его значение стало особо подчеркиваться только в 2000-х гг. В начале 1990-х гг. в Закон о муниципальном делении были внесены изменения, в результате чего право принятия окончательного решения о слиянии было полностью передано на уровень ком­мун. Это частично повлияло на то, что в 1990-е гг. министерством не было проведено ни одного специального обследования, а, напротив, в 2000-х такая форма стала одним из важных рабочих инструментов, способствующих развитию муниципальной территориальной организации. В начале прошлого десятилетия муниципальные вопросы решались в министерстве внутренних дел, а с 2008 г. – в министерстве финансов Финляндии.

В действующем Законе о муниципалитетах отмечено, что из-за широты и сложности вопроса о муниципальном делении или на основании иных веских причин министерство может указать на необходимость специального обследования муниципального деления, для проведения которого будет назначен один или несколько чиновников. Все издержки оплачиваются из государственной казны.


Пример

Первым специальным обследованием, проведенным МВД, было обследование городов Раахе и Паттийоки в 2000 г. В течение истекшего десятилетия осуществлен целый ряд важных обследований, например обследование по городу Рованиеми и сельскому муниципалитету Рованиеми в 2004 г., по городу Ювяскюля, сельскому муниципалитету Ювяскюля и коммуне Корпилахти в 2008 г., а также по муниципалитетам Оулу, Хаукипудаса, Кийминки, Оулунсало и Юли-Ии в 2010 г. В 2010 г. последним было начато обследование по муниципалитетам Кеми, Торнио, Кеминмаа, Тервола и Симо, оно является уже 20-м специальным обследованием министерства.


Защита муниципальных служащих от увольнения

Роль муниципальных служащих в процессе объединения муниципалитетов очень велика. Собственно, на этот счет Закон о муниципальном делении имел четкую позицию.


Пример

В редакции закона 1997 г. описывается процедура того, каким образом должностные лица и лица, работающие на постоянной основе, будут перево­диться на соответствующие должности в расширяющийся или новый муниципалитет в соответствии с тем, какая договоренность по данному вопросу будет достигнута между коммунами.


В ходе процесса объединений применялась следующая процедура: закон о муниципальном делении обеспечивал перевод служащих, а в договор о слиянии муниципалитетов вписывался срок, в течение которого имела силу защита от увольнения. Поскольку договор о слиянии на тот момент имел силу в течение пяти лет, было естественно, что срок защиты от увольнения определялся в пять лет. Следует отметить, что такое применение процедуры не было юридически обязательным, но в любом случае процедура имела значение для коммун в политическом и моральном плане.

С помощью защиты от увольнения служащих решалась задача активного вовлечения последних в процесс объединения, где они выступали бы в качестве участников реформирования, а не объекта нововведений. После 2005 г. выход на пен­сию так называемых больших возрастных групп – рожденных после Второй мировой войны – дал особенно хорошие возможности естественным образом разрешать возникающие в связи со слиянием проблемы “наложения должностей” без увольнения персонала.

Принцип защиты от увольнений муниципальных служащих был закреплен реформой муниципалитетов и структуры оказания услуг путем записи его в § 13 Закона о реформе муниципалитетов и порядка оказания услуг. Позиции служащих практически не были изменены, однако эта норма, имеющая силу до 2012 г., породила оживленную дискуссию. Причиной был глобальный экономический кризис, начавшийся осенью 2008 г., который частично осложнил стремление к сбалансированию экономики муниципалитетов и послужил поводом для начала споров о защите от увольнения служащих ( практика увольнений способствовала развитию организации) Особое внимание было уделено таким коммунам, которые в течение короткого времени провели два слияния, что привело к увеличению срока защиты от увольнения до пяти лет.

Государственные дотации на объединение муниципалитетов

Государство оказывает поддержку объединяющимся муниципалитетам путем дотирования слияния. Дотация предназначена в основном для покрытия возникающих в связи со слиянием издержек. В некоторых случаях дотация может быть частично израсходована на иные цели, не связанные с покрытием непосредственных расходов.

Полный текст статьи можно прочитать в журнале "Практика муниципального управления"

 

[1] В данном материале термины “муниципальное образование”, “коммуна”и “муниципалитет” используются как равнозначные. Это же относится к понятиям “объединение”, “слияние”, “укрупнение”, “интеграция” муниципальных образований.

Укрупнение муниципальных образований: опыт Финляндии

Подписавшись на журнал "Практика муниципального управления", вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований.



Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях