Проблемы нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в ЗАТО

4614
Статья посвящена проблемам функционирования органов местного самоуправления ЗАТО на территории Урала, и вопросам, связанным с реализацией положений нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления.

Статья посвящена проблемам функционирования органов местного самоуправления ЗАТО на территории Урала, и вопросам, связанным с реализацией положений нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления

ЗАТО, ставшие правопреемниками так называемых номерных закрытых городов, появились на карте России в 1992 г. после принятия Верховным Советом РФ Закона РФ № 3297-I “О закрытом административно-территориальном образовании”. Эти особые населенные пункты образовались в 1950-е гг. на базе жилых поселков вокруг секретных градообразующих предприятий атомной промышленности.

Особенности функционирования местного самоуправления на территории ЗАТО

Особенностью ЗАТО, которая отличает их от других малых и средних городов, является полная зависимость созданной инфраструктуры от работы градообразующих предприятий, да и большая часть населения связана с ними трудовыми отношениями. ЗАТО находятся в особо охраняемой зоне, и на их территории невозможно было организовать какое-либо производство и построить другие предприятия, впрочем, до начала 1990-х гг. в этом не было необходимости.

Распад Советского Союза, геополитические изменения в 1990-е гг., утрата Россией статуса сверхдержавы, болезненно отразились на функционировании ЗАТО. Значительное сокращение государственного оборонного заказа, повлекшее уменьшение производственных мощностей и численности работников градообразующих предприятий, снижение бюджетной обеспеченности населенных пунктов и неопределенность ведомственной подчиненности органов местного самоуправления, переподчинение их органам государственной власти субъектов РФ, привели к серьезным проблемам в ЗАТО.

Государство, создав эти моногорода и уникальные объекты оборонной промышленности, не спрогнозировало такого поворота в мировой политике, связанного с резким сокращением арсенала атомного оружия ядерных держав. В закрытых территориях не были созданы альтернативные производства, высвобождаемые высококвалифицированные работники до настоящего времени остаются невостребованными, теряют квалификацию и вынуждены выживать, применяя свои способности в секторе индивидуального предпринимательства, либо довольствоваться пособием по безработице.

К числу наиболее существенных отличий ЗАТО от других муниципальных образований, закрепленных в действующем законодательстве Российской Федерации, относится и особый порядок формирования местных бюджетов ЗАТО. Так, например, в соответствии со ст. 5 Закона РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изменениями и дополнениями) (далее ‒ Закон РФ № 3297) предусматривалось, что «в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;... дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета». Особенности формирования бюджета ЗАТО существуют и в настоящее время, однако право зачислять в доходы ЗАТО все налоги и другие поступления с его территории в настоящее время исключено.

Из изложенного можно сделать заключение об особом правовом статусе таких специфических муниципальных образований как ЗАТО, в которых, с одной стороны, расширены полномочия органов местного самоуправления, с другой – весьма существенно влияние государственного управления. Такое положение закреплено в действующем законодательстве Российской Федерации, включающем в себя не только упомянутый уже Закон РФ № 3297, но и ряд подзаконных нормативно-правовых актов, принятых в целях его реализации.

Актуальна в настоящее время активизация тесного взаимодействия госкорпорации “Росатом” и органов местного самоуправления ЗАТО. Это обусловлено тем, что в соответствии с действующим законодательством целый ряд вопросов органы местной власти ЗАТО могут решать только при условии согласования с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в ЗАТО предприятия.

Проблемы наполняемости бюджета ЗАТО

ЗАТО по численности – малые и средние города, и все проблемы малых городов, а точнее – моногородов, в полной мере относятся и к ЗАТО.

Одной из таких проблем является дефицитность бюджетов. Система налогообложения в стране имеет заметный перекос в пользу федерального центра.


Пример

В г. Лесном Свердловской области функционирует градообразующее предприятие ФГУП “Электрохимприбор”. Только в 2011 г. это предприятие перечислило налогов в федеральный бюджет 2 млрд руб., в областной – 1,5 млрд и только 800 млн руб. ‒ в местный. Эта сумма не покрывает всех местных бюджетных расходов, поэтому городу приходится обращаться за дотацией к региональному и федеральному бюджетам.


Законодательством закреплена возможность оставлять часть региональных налогов для покрытия расходов местного самоуправления, однако на практике все региональные налоги перечисляются в субъект федерации в полном объеме, после чего местные бюджеты дотируются по усмотрению региональных чиновников.

Пробелы законодательства о ЗАТО

Несмотря на то, что в течение 20 лет в закон Закон РФ № 3297 вносились многочисленные изменения, в нем до сих пор есть ряд неточностей и пробелов:

  • медико-санитарное обеспечение в ЗАТО;

Вопросы медико-санитарного обеспечения в ЗАТО регулируются п. 3 ст. 1 Закона «О ЗАТО», где сказано, что ЗАТО включены в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти. Однако, упомянутый перечень территорий до настоящего времени Правительством РФ не утвержден. И хотя логически понятно, что речь идет о формальном перечислении наименований ЗАТО, однако отсутствие перечня осложняет исполнение (а точнее – неисполнение) органом местного самуоправления ЗАТО своих полномочий. Ведь в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация оказания на территории городского округа медицинской помощи (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти...). Данный пробел необходимо устранить.

  • осуществление режима безопасности

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона РФ № 3297-I особый режим безопасного функционирования предприятий и объектов в ЗАТО включает установление контролируемых и запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» ответственность за организацию и обеспечение особого режима безопасного функционирования объекта возлагается на директора объекта.

Более того, вся охранная инфраструктура находится на балансе градообразующего предприятия, и ее содержание осуществляется за счет средств этого предприятия. Не исключено, что начавшиеся процессы реорганизации градообразующих предприятий, завершение которых должно привести к их акционированию, могут обусловить значительное уменьшение финансирования, направленного на содержание контролируемых зон и инженерно-технических средств. При этом надлежащее содержание запретных и контролируемых зон ‒ значимый фактор в решении вопросов организации общественного порядка на территории ЗАТО, защиты населения от чрезвычайных ситуаций техногенного характера, профилактики терроризма и экстремизма, что является полномочиями органов местного самоуправления городского округа.

Таким образом, у органа местного самоуправления ЗАТО отсутствуют правовые основания для участия в финансировании строительства или ремонта объектов охранной инфраструктуры из бюджетных средств ЗАТО, хотя необходимость в этом имеется, а данное противоречие выступает предметом дальнейшего совершенствования нормативно – правового регулирования границ ответственности органа местного самоуправления и администрации градообразующего предприятия, по роду деятельности которого создано ЗАТО.

  • назначение или выборы главы ЗАТО;

В ст. 4 Закона РФ № 3297-I определено, что главой местной администрации ЗАТО является лицо, которое назначается на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Введение данного пункта потребовало внесения изменений в уставы ЗАТО, а также в структуру и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.

С одной стороны, данное положение можно расценивать как умаление ранее имевшегося у населения ЗАТО права на самостоятельный выбор способа замещения должностей главы муниципального образования и главы администрации.

С другой стороны, законодательное регулирование общих принципов организации системы местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых – определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения – допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов. Федеральный законодатель в порядке определения особенностей организации местного самоуправления в ЗАТО (ст. 80 Федерального закона №131-ФЗ) установил специальное регулирование наделения полномочиями глав администраций ЗАТО.

Указанный порядок направлен одновременно и на создание условий для эффективного взаимодействия главы администрации ЗАТО с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в пределах ЗАТО предприятия и (или) объекты, а также с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ.

При этом учет местных интересов обеспечивается путем наделения представительного органа ЗАТО, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации ЗАТО, к каковым относятся:

  • утверждение условий контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;
  • установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации;
  • установление общего числа членов конкурсной комиссии и назначение одной трети членов из ее состава, принятие решения о назначении на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

При новой схеме управления возникают вопросы, неурегулированные действующим законодательством, в соотношении полномочий администрации городского округа, как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, и иных функциональных органов местного самоуправления, так как у главы администрации городского округа нет полномочий давать указания, обязательные для исполнения руководителями указанных органов, что нарушает установившуюся годами вертикаль подчиненности и управляемости учреждений инфраструктуры города.

Как уже отмечалось, ЗАТО создавались и должны сохранять этот статус только в целях соблюдения безопасности населения и государства при создании и эксплуатации оружия массового уничтожения. . . .

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в декабрьском номере журнала "Практика муниципального управления"




Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль