Публичные слушания в сфере градостроительного планирования: новый формат

2135
Население и органы власти пытаются взаимодействовать при принятии того или иного планировочного решения, иногда им даже удается прийти к консенсусу. Насколько эффективным будет взаимодействие, зависит от каждой из сторон.

Процедура слушаний обязательна

Право и возможность участия населения в планировании развития городов предоставлены Градостроительным кодексом РФ (далее – ГрК РФ) через процедуру публичных слушаний. Они обязательны при разработке генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки. Однако сегодня публичные слушания превратились в управляемую бюрократическую процедуру, которая направлена в первую очередь на отторжение “неудобных” мнений граждан.

Подавляющее большинство строительных и градостроительных проектов по-прежнему делается в интересах кого угодно, только не жителей. Этому способствует также пассивность населения на большей территории страны. Вместе с тем отдельные граждане находят возможность отстаивать свои права, пользуясь временной слабостью городской администрации, силой прессы или просто юридической грамотностью.

В целом официальная процедура участия горожан в градостроительном планировании сегодня скорее напоминает изощренную тактическую игру противоборствующих сторон, чем попытку найти взаимоприемлемое решение.

В самом начале

На первых порах публичные слушания были похожи на партийные собрания сотрудников администрации с обязательным 100%-м участием и завершались единогласным голосованием. За два‒три часа можно было провести слушания по десятку проектов (мне известен случай, когда за три часа было заслушано 17 вопросов, включая три проекта планировки и десяток вопросов о выделении участков под различные виды строительства). В тех нечастых случаях, когда населению удавалось самоорганизоваться и изучить проектные документы, голосование становилось протестным и деструктивным.

Публичные слушания по проекту генерального плана Москвы, прошедшие в 2010 г., вывели процедуру на новый уровень – об этом стала писать общероссийская пресса. Проектировщики неожиданно для себя выяснили, что разговаривать с людьми – ничуть не менее важная и сложная работа, чем чертить и писать отчеты. Кроме того, они узнали, что статистика, мягко говоря, “не отражает действительности” и людям для жизни нужно не совсем то, что предписывают СНиП. Говорят, в результате в генеральный план было внесено более тысячи поправок. Стал ли после этого генплан Москвы лучше? Возможно. Но мы этого не узнаем, поскольку у Москвы уже новый генплан.

Российское градостроительство до недавнего времени практически полностью исключало такой инструмент работы, как социологические опросы. Население как социальный заказчик планировочного проекта игнорируется на всех стадиях, кроме завершающей. Интересы жителей доверено представлять различным ветвям власти, но, как показала практика, понимание желаемых перспектив развития города у власти (которую активно обхаживают инвесторы и девелоперы) и у населения зачастую прямо противоположно.

Недостатки процедуры слушаний в сфере планирования

Отсутствие механизмов участия населения с самого начала процесса планирования – главный недостаток существующей процедуры. То, что граждане лишены возможности творить свое будущее – обсуждать, придумывать, спорить с оппонентами, а должны лишь соглашаться, упрощает процедуру публичного участия, оставляя лишь простейшие его формы, удобные чиновникам.

Практика проведения публичных слушаний выявила ряд “технических” недостатков как официально предписанной процедуры, так и отдельных положений ГрК РФ, не связанных напрямую с участием общества в процессах планирования.

Так, при подготовке схем территориального планирования слушания проводиться не должны. Территорию под полигон ТБО как объект полномочий муниципального района можно отвести без обсуждения. Та же история – с промышленными площадками или иными объектами, негативно влияющими на окружающую среду и запланированными в схеме субъекта РФ. В итоге решения по отводу этих площадок приводят жителей в недоумение, переходящее в возмущение, и никакие доводы о том, что это “чужие” немуниципальные объекты, не подвластные ни главе поселения, ни разработчикам генерального плана, не действуют.

Другой неурегулированный вопрос – реализация на практике публичных слушаний. Что скрывается за юридическими терминами “собрание с выступлением авторов проекта” или “процесс консультаций в режиме вопрос – ответ”? Должен ли проект быть выставлен в публичном месте или достаточно просто организовать доступ к материалам в кабинете чиновника? Или публичные слушания – это весь процесс в комплексе? В таком случае довольно трудно применить норму об обязательности их проведения в каждом населенном пункте: не в каждой деревне есть условия для выставки или собрания.

Существенными недостатками и особенностями процедуры слушаний при принятии градостроительных и планировочных решений является то, что:

– обсуждаются документы, а не проекты и планировочные идеи;

– нет вовлеченности и механизмов участия населения в планировании с самого начала этого процесса;

– нет вовлеченности в обсуждение молодежи, основной контингент ‒ женщины предпенсионного и пенсионного возраста;

– ярко проявляется негативный настрой населения и неверие власти “по определению”;

– большинству населения безразличны общегородские проблемы;

– в центре внимания ‒ парковые зоны, дворовые и общественные пространства, исторический центр;

– основной посыл населения ‒ сохранение статус-кво;

– процедура внесения изменений по результатам обсуждения непрозрачна ‒ скорректированный генплан простой житель может увидеть только в утвержденном виде.

Основные подходы к развитию механизмов участия населения в планировочном процессе

Для развития механизмов участия населения в планировании развития городов необходимо:

– изменить механизмы участия населения ‒ законодательно обеспечить публичность не только по окончании, но и в процессе проектирования, а также обеспечить постоянную площадку для ознакомления с ходом работ;

– быть честным с населением и не бояться обратной связи – открытая дискуссия по генеральному плану только поднимет авторитет власти;

– понять, что целесообразно делать в условиях пассивности населения, например, стоит ли целенаправленно выкладывать работу над генпланом в Интернет;

– провести масштабную образовательную программу местного сообщества, направленную на усвоение основ градостроительства и землепользования, а также изменений в данной сфере;

– поддерживать неформальные общественные проекты городского развития и разрабатывать механизмы адаптации к ним сегодняшних бюрократических процедур.

Конструктивную позицию городского сообщества по вопросам планирования и стратегии развития могут представлять городская элита (экономическая, научная и культурная) и общественные объединения граждан (либо локальные – ТОС, либо проблемно-ориентированные ‒ экологические, по вопросам детства и т. д.).

Формирование и самоорганизация городских элит в большинстве городов еще только начинается, но отдельные примеры и результаты уже есть. Участие ТОС, пусть даже с наивной и безапелляционно-протестной позицией, позволяет хотя бы формализовать процедуры выхода из планировочных конфликтов. Самый конструктивный опыт получен с участием проблемно-ориентированных объединений.

Проводить слушания лучше на общедоступных площадках, не воспринимаемых населением в качестве “вражеской территории” (как администрация): например, в доме ученых, доме молодежи, центре молодежного творчества или на иной популярной общегородской площадке в административном ведении, в университете или другом образовательном учреждении. То есть в современном “креативном пространстве”, что позволит привлечь к обсуждению молодежь, которая обычно не посещает официальные мероприятия.

Необходимо инициировать дискуссию вокруг планировочных изменений. Для этого следует:

– выносить на обсуждение неформальный, простой и краткий документ, своего рода “концепцию развития” с целью ее дополнения и детализации или критики и отвержения;

– формировать набор смыслов и целей в ходе общественной дискуссии вокруг какого-либо конкретного проекта, например улучшение общественного пространства. Это может инициировать обсуждение стратегических вопросов, выводы и целевые установки которых будут оформлены профессионалами в концептуальный документ более высокого уровня, он возвращается на обсуждение и доработку и может быть превращен в стратегию или концепцию, которую уже можно утвердить;

– обозначить требования обязательности наглядной и доходчивой визуализации планировочных идей для публичного обсуждения. ГрК РФ исключил имевшее место ранее понятие “основные положения генерального плана”, где обычно давалось понятное описание проекта. Теперь разбирайтесь как хотите в документах и картах, сделанных в юридической графике. И ведь люди разбираются: изучают ГрК РФ, СанПиН, тонкости процессов согласования и публичных слушаний.

Практика проведения публичных слушаний в Московской области

В поселениях Московской области комбинация высокого уровня юридической грамотности и социальной активности граждан с немалой ценой любых градостроительных решений привела к тому, что почти каждые вторые публичные слушания проходят бурно и приводят к незапланированным результатам.

Основной посыл населения – исключение любых изменений и какого-либо развития. Не нужно нового жилья – его покупают мигранты, не нужно новых (сетевых) магазинов – в них дорогие продукты, не нужно расширять улицы или уплотнять застройку – нам негде гулять с коляской...

Самое большое недовольство вызывают объекты регионального и районного значения, оказывающие реальное, мнимое или планируемое негативное воздействие на окружающую среду, например кладбища, полигоны ТБО и транспортная инфраструктура для их обеспечения.

Пример

В Коломенском районе граждане нашли оригинальный способ притормозить принятие генерального плана, учитывающего размещение промышленных площадок регионального значения более 300 га, хотя они запланированы в СТП области и находятся вне компетенции главы поселения. После обращения в прокуратуру появилось предписание об отмене результатов публичных слушаний на основании того, что глава поселения “недостаточно активно отстаивал интересы населения”.

В одном из поселков городского типа в Раменском районе администрация была фактически отстранена от обсуждения проекта правил землепользования и застройки. Руководители органов местного самоуправления захотели самостоятельно “разобраться” с разработчиком. Результат – публичные слушания перенесены на неопределенный срок, проект остановлен.

Имеются и отдельные показательные примеры проведения публичных слушаний в сфере планирования развития городов. Но их гораздо меньше.

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в мартовском номере журнала "Практика муниципального управления"



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    Электронная система

    Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

    Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

    Получить доступ
    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль