Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?

1973
Вынесенный в заголовок вопрос неслучайно сформулирован именно таким образом. Определенное противопоставление различных характеристик муниципалитета как объекта управления представляется чрезвычайно важным, поскольку позволяет не только на новом витке вернуться к дискуссии о сущности института местного самоуправления и его роли в обществе, но и четко расставить акценты, сформулировать современные позиции.

Государственная политика в отношении местного самоуправления

Ответ на заданный в названии статьи вопрос в значительной мере определяется нашим восприятием и самого института местного самоуправления, и в первую очередь роли жителей в нем. При этом особое своеобразие заключается в том, что, являясь либо непосредственно субъектами самоуправления (как граждане, жители), либо регуляторами (органы публичной власти), в конечном итоге мы сами собственно формируем и это восприятие роли и места этого института в обществе.

По мнению автора, можно констатировать, что на сегодняшний день в России отсутствует какая-либо ясная стратегия и политика в отношении местного самоуправления (местной власти, муниципалитетов) как со стороны государства, так и в профессиональном сообществе, и в обществе в широком смысле. В то же время государство (точнее, говорящие/действующие от его имени государственные чиновники), решая сугубо собственные задачи и являясь регулятором, определило свою тактику в отношении местной власти на данном этапе.

Эта тактика, говоря упрощенно, заключается в превращении местного самоуправления в продолжение государственной власти на местах, в его полном огосударствлении (как минимум, на нынешнем этапе существования, поскольку, как отмечено выше, собственно стратегии, рассчитанной на долгосрочную перспективу, у государства очевидно нет).

К чему приведет тотальная реализация данной тактики в условиях отсутствия обоснованной долгосрочной стратегии, остается только догадываться. Весьма удобным теоретическим (и идеологическим) обоснованием этой тактики служит концепция, которая рассматривает муниципалитет преимущественно как фабрику муниципальных услуг. Данная концепция определенное время довольно активно дискутировалась и применялась и в западноевропейских странах (по сути, вплоть до 1990-х гг.).

Рассматривая муниципальную власть исключительно как институт, призванный предоставлять (либо организовывать предоставление) муниципальные услуги, данный подход естественно ставит во главу угла профессионализацию управления, т. е. максимальный перенос решения местных задач на профессиональных управленцев-чиновников.

Профессионализация управления ведет к тому, что основным критерием оценки успешности (либо неуспешности) местного самоуправления становится умение органов местного самоуправления (в первую очередь их “профессиональной” составляющей, т. е. местных администраций) соответствовать требованиям, формулируемым государственной властью применительно к решению ею же и определенных задач. Соответствие этим требованиям принято считать эффективностью муниципального управления. Поскольку муниципальное управление есть в первую очередь профессиональная деятельность, то очевидно, что оценке подлежит именно деятельность исполнительных органов местного самоуправления.

И вот уже эффективность всего местного самоуправления определяется на основании критериев оценки деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Состояние местного самоуправления и всего муниципалитета измеряется неким набором параметров, установленных государством. Можно ли признать данный подход правильным? И позволяет ли он стимулировать местное самоуправление не только к удовлетворению стандартных сиюминутных потребностей жителей (да и государства тоже), но и к его превращению в мотор развития муниципалитета?

Основная задача местной власти

В этом контексте необходимо отметить, что основная задача местной власти – безусловно, решение местных задач (вопросов местного значения), ради чего она, собственно, и формируется. Названная задача реализуется, как правило, через организацию предоставления целого комплекса муниципальных услуг. С этой точки зрения можно говорить о том, что местная власть превращается в фабрику (муниципальных) услуг и задача муниципального управления – совершенствовать их предоставление.

В свою очередь решение подобной задачи предполагает, среди прочего, использование современных и эффективных управленческих технологий, в т. ч. свойственных хозяйственным корпорациям, введение соответствующих организационных и контрольных механизмов. Примечательно, что подобные механизмы и технологии обычно вырабатываются самой системой публичного управления и ею же реализуются.

В то же время, несмотря на всю важность профессиональной и эффективной организации предоставления качественных муниципальных услуг (и оказания таковых в т. ч. и непосредственно самими органами местного самоуправления), в современном обществе это перестает быть стратегической целью муниципалитета.

Это происходит потому, что наличие качественных муниципальных услуг на нынешнем этапе общественного развития предполагается обществом, жителями как само собой разумеющееся условие проживания в том или ином населенном пункте. Безусловно, всегда и везде встречаются исключения из этого правила, но в современном обществе они носят скорее маргинальный характер. То есть определенный стандартный набор достаточно качественных услуг в современном обществе – это, по сути, некая общая предпосылка, обязательное условие для проживания. И оно практически повсеместно обеспечивается местными властями.

В известной мере наличие качественных муниципальных услуг – обязательный “жесткий” фактор места, необходимое условие существования и развития современного муниципалитета. Но, полагаем, фактор недостаточный. А следовательно, удовлетворения базовых потребностей жителей совершенно недостаточно для того, чтобы сделать муниципалитет привлекательным как для самих жителей, так и для внешнего мира. Этого мало даже для удержания своих жителей, и уж тем более для того, чтобы “завоевать” их в качестве соучастников процесса самоуправления и развития своего муниципалитета.

Итак, первый тезис, выдвигаемый автором на обсуждение, заключается в том, что предоставление качественных муниципальных услуг является необходимым, но явно не достаточным условием существования и развития муниципалитетов в современном обществе, выступает предпосылкой, но не стратегической целью развития.

Контрпродуктивность чрезмерной регламентации

В этой связи имеет смысл подчеркнуть, что в настоящее время в России наблюдается увлечение администрированием муниципальных услуг с государственного уровня. В первую очередь речь идет, конечно, о правовом регулировании услуг государством путем установления различных нормативов, стандартов, тарифов и регламентов, критериев оценки качества услуг и деятельности органов местного самоуправления по их предоставлению и т. п.

Не секрет, что уже сейчас бОльшая часть муниципалитетов России не в состоянии выполнить эти требования, устанавливаемые государственной властью, за что подвергается довольно регулярным “публичным поркам” со стороны как правоохранительной системы, так и надзорных государственных органов. А руководители соответствующих муниципальных образований в свою очередь находятся в постоянной готовности быть смещенными (отстраненными, удаленными и т. д.) со своих постов по инициативе государства (невзирая на то, что они избирались жителями либо депутатами). В то же время для других территорий эти “усредненные” нормы (стандарты, нормативы, наборы услуг) воспринимаются как явно заниженные, не соответствующие ни их возможностям, ни запросам жителей.

Признавая необходимость минимально необходимого государственного регулирования, а также различных механизмов оценки и сопоставления эффективности и качества муниципальных услуг (в первую очередь на муниципальном и межмуниципальном уровне), считаем, что такое регулирование должно исходить из принципов разумности, субсидиарности и экономности (самого регулирования). В этой связи позволим себе выдвинуть на обсуждение еще один тезис: чрезмерная регламентация предоставления муниципальных услуг зачастую не только не ведет к достижению целей, ею преследуемых, но и становится контрпродуктивной. Это связано с различными обстоятельствами.

Так, одной из основных причин является то, что регламентации подлежит только деятельность исполнительных органов местного самоуправления и уполномоченных хозяйствующих субъектов, в то время как в производстве муниципальных услуг могут участвовать (и участвуют) самые различные субъекты, включая самих жителей (речь об этом пойдет ниже).

Кроме того, происходит постоянное изменение фактических обстоятельств, связанных с предоставлением услуг (в частности, очень быстрое развитие технологий, в т. ч. позволяющих оказывать услуги удаленно, и т.п.), которое сложно спрогнозировать при регламентации услуг.

Наконец, особенно рискованно регулирование муниципальных услуг с федерального уровня, что связано с большим разнообразием условий жизни, спецификой различных муниципалитетов, особенностями населения и т. п. Предусмотреть и охватить все это разнообразие федеральный регулятор не в состоянии. Но, стремясь сделать это в рамках общеобязательных установлений, он, по сути, пренебрегает этой спецификой, стремясь обуть всех в единый “испанский сапог”.

О роли местных жителей в местном самоуправлении

В контексте обсуждения заявленной темы соотношения муниципального управления и местного самоуправления, да собственно и местного самоуправления в целом центральное место занимает оценка роли и места жителей. Представляется, что для целей анализа уместно выделить несколько различных ролей жителей муниципалитетов.

Так, с одной стороны, жители являются потребителями (муниципальных) услуг и, как минимум, должны быть контролерами качества и эффективности их предоставления. С этой точки зрения очень важен вопрос о том, какие возможности реагирования на некачественные или неэффективно организованные муниципальные услуги имеют жители. В системе “профессионализированного” муниципального управления они скорее выступают как объект управления, а не его субъект ,т. е. им, по сути, отводится роль стороны, “принимающей к сведению” решения и действия заботливых местных властей. А это в свою очередь культивирует патернализм и иждивенчество, социальную апатию, а также противопоставление себя власти (в данном случае местной).

С другой стороны, уместно вспомнить, что самоуправление представляет собой самостоятельное, под свою ответственность решение местных дел самими жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления. Из этой формулы совершенно очевидно, что жители могут выступать и в других качествах, в т. ч. как производители (или соисполнители) тех или иных муниципальных услуг и как соучастники процесса управления на местах. Общеизвестная и абсолютно справедливая конституционная формула “население – субъект права на местное самоуправление” не сводится лишь к праву жителей формировать органы местного самоуправления, а включает в него различные смыслы.

Пример

Можно вспомнить опыт Германии. Во всех малых и средних немецких общинах решение задач в сфере обеспечения пожарной безопасности (включая тушение пожаров) осуществляется самими жителями на добровольных началах. Местные власти приобретают необходимую специальную технику и средства тушения пожаров, однако не обязаны содержать штат пожарных. Такая система существует уже в течение многих веков и зарекомендовала себя как надежная и устойчивая.

Для жителей же, участвующих в добровольных пожарных дружинах, данная деятельность является почетной и престижной. Менее известен, но также имеет уже достаточно устойчивую традицию опыт немецких муниципалитетов, в которых (как правило, пожилые) жители самоорганизуются для оказания помощи и ухода на дому пожилым жителям своей общины, которые в силу возраста или состояния здоровья не могут полностью обслуживать себя сами.

Оказывая услуги по уходу на дому другим лицам, участвующие в этой системе жители сами накапливают условные единицы труда, дающие им в будущем (если понадобится) воспользоваться услугами системы взаимопомощи. Перечень подобного участия жителей в производстве общественных услуг можно продолжить. Главное, однако, заключается в том, что без активного участия жителей многие муниципалитеты не смогли бы позволить себе предоставление тех или иных услуг либо предоставление таких услуг было бы значительно дороже.

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне, а также в самом процессе управления имеет, как минимум, два позитивных эффекта. С одной стороны, оно приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне (в частности, появляется возможность оказания таких услуг, которые муниципалитет не мог бы оказывать в силу либо отсутствия ресурсов, либо государственного регулирования), а также к повышению их устойчивости и, что крайне важно, степени восприятия их сообществом.

С другой стороны, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них и окружающих “чувство места”, идентификацию жителей со своим муниципалитетом, упрочивает связь между жителями и властью, наконец способствует формированию и развитию гражданского общества, самих граждан. 4h;9ту над генпланом в Интернет;

– провести масштабную образовательную программу местного сообщества, направленную на усвоение основ градостроительства и землепользования, а также изменений в данной сфере;

– поддерживать неформальные общественные проекты городского развития и разрабатывать механизмы адаптации к ним сегодняшних бюрократических процедур.

Конструктивную позицию городского сообщества по вопросам планирования и стратегии развития могут представлять городская элита (экономическая, научная и культурная) и общественные объединения граждан (либо локальные – ТОС, либо проблемно-ориентированные ‒ экологические, по вопросам детства и т. д.).

Формирование и самоорганизация городских элит в большинстве городов еще только начинается, но отдельные примеры и результаты уже есть. Участие ТОС, пусть даже с наивной и безапелляционно-протестной позицией, позволяет хотя бы формализовать процедуры выхода из планировочных конфликтов. Самый конструктивный опыт получен с участием проблемно-ориентированных объединений.

Проводить слушания лучше на общедоступных площадках, не воспринимаемых населением в качестве “вражеской территории” (как администрация): например, в доме ученых, доме молодежи, центре молодежного творчества или на иной популярной общегородской площадке в административном ведении, в университете или другом образовательном учреждении. То есть в современном “креативном пространстве”, что позволит привлечь к обсуждению молодежь, которая обычно не посещает официальные мероприятия.

Необходимо инициировать дискуссию вокруг планировочных изменений. Для этого следует:

– выносить на обсуждение неформальный, простой и краткий документ, своего рода “концепцию развития” с целью ее дополнения и детализации или критики и отвержения;

– формировать набор смыслов и целей в ходе общественной дискуссии вокруг какого-либо конкретного проекта, например улучшение общественного пространства. Это может инициировать обсуждение стратегических вопросов, выводы и целевые установки которых будут оформлены профессионалами в концептуальный документ более высокого уровня, он возвращается на обсуждение и доработку и может быть превращен в стратегию или концепцию, которую уже можно утвердить;

– обозначить требования обязательности наглядной и доходчивой визуализации планировочных идей для публичного обсуждения. ГрК РФ исключил имевшее место ранее понятие “основные положения генерального плана”, где обычно давалось понятное описание проекта. Теперь разбирайтесь как хотите в документах и картах, сделанных в юридической графике. И ведь люди разбираются: изучают ГрК РФ, СанПиН, тонкости процессов согласования и публичных слушаний.

Практика проведения публичных слушаний в Московской области

В поселениях Московской области комбинация высокого уровня юридической грамотности и социальной активности граждан с немалой ценой любых градостроительных решений привела к тому, что почти каждые вторые публичные слушания проходят бурно и приводят к незапланированным результатам.

Основной посыл населения – исключение любых изменений и какого-либо развития. Не нужно нового жилья – его покупают мигранты, не нужно новых (сетевых) магазинов – в них дорогие продукты, не нужно расширять улицы или уплотнять застройку – нам негде гулять с коляской...

Самое большое недовольство вызывают объекты регионального и районного значения, оказывающие реальное, мнимое или планируемое негативное воздействие на окружающую среду, например кладбища, полигоны ТБО и транспортная инфраструктура для их обеспечения.

Пример

В Коломенском районе граждане нашли оригинальный способ притормозить принятие генерального плана, учитывающего размещение промышленных площадок регионального значения более 300 га, хотя они запланированы в СТП области и находятся вне компетенции главы поселения. После обращения в прокуратуру появилось предписание об отмене результатов публичных слушаний на основании того, что глава поселения “недостаточно активно отстаивал интересы населения”.

В одном из поселков городского типа в Раменском районе администрация была фактически отстранена от обсуждения проекта правил землепользования и застройки. Руководители органов местного самоуправления захотели самостоятельно “разобраться” с разработчиком. Результат – публичные слушания перенесены на неопределенный срок, проект остановлен.

Имеются и отдельные показательные примеры проведения публичных слушаний в сфере планирования развития городов. Но их гораздо меньше.

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в мартовском номере журнала "Практика муниципального управления"

Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?

Подписавшись на журнал "Практика муниципального управления", вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований.



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © Актион-МЦФЭР, 2006-2017. Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-68225 от 27.12.2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    Политика обработки персональных данных

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль