Обращение с безнадзорными животными – чья сфера ответственности?

5436
У органов местного самоуправления возникает немало вопросов по поводу обращения с безнадзорными животными – их отлова, содержания, обезвреживания и компетенции муниципалитета в этой сфере.

У органов местного самоуправления возникает немало вопросов по поводу обращения с безнадзорными животными – их отлова, содержания, обезвреживания и компетенции муниципалитета в этой сфере.

В настоящее время отсутствует целостное регулирование вопросов обращения с безнадзорными животными, включая разграничение компетенции органов публичной власти разных уровней в данной сфере. В связи с этим существует известная правовая неопределенность, порождающая трудности на практике. На рассмотрении Государственной Думы находится законопроект № 458458-5 “Об ответственном обращении с животными”, которым предполагается урегулировать в т. ч. указанные проблемы. Законопроект был принят в первом чтении 23 марта 2011 г. и с тех пор остается без движения.

Сейчас, когда вопросы обращения с безнадзорными животными специально не регламентируются, проблема определения компетенции органов власти в этой сфере решается в зависимости от того, рассматривается ли эта функция в рамках благоустройства территории или санитарно-эпидемиологического благополучия.

Напрямую безнадзорные животные упоминаются только в гражданском законодательстве в разрезе права собственности. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее ‒ ГК РФ) органы местного самоуправления наряду с полицией обязаны содействовать розыску собственника животного, а также передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого (ст. 230 ГК РФ).

Кроме того, предусмотрено возникновение права муниципальной собственности на безнадзорное животное: это происходит при необнаружении собственника в течение шести месяцев и отказе лица, содержавшего животное в это время, от приобретения его в собственность. В этом случае порядок использования животного определяется органом местного самоуправления (ст. 231 ГК РФ).

Надо сказать, что в Федеральном законе от 06.10 2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) указание на подобные полномочия органов местного самоуправления отсутствуют, и это создает известную неопределенность в вопросе о порядке их исполнения. Как известно, вопросы местного значения определяются только указанным федеральным законом, а полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления иными федеральными законами и не подпадающие под перечень вопросов местного значения, могут рассматриваться либо как делегированные государственные полномочия, либо как права по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения (ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ).

Первое означает, что такие полномочия обязательны к исполнению только в случае, если федеральным законом о бюджете предусмотрены субвенции на их осуществление (ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), чего, как известно, в рассматриваемом случае нет.

Второе означает, что осуществление данных функций является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется ими исключительно за счет собственных средств (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

В этой связи возможен следующий алгоритм рассуждений. Закрепление в ГК РФ полномочия по обращению с безнадзорными животными в качестве прав органов местного самоуправления представляется неверным. Об этом свидетельствуют, во-первых, императивные формулировки кодекса при возложении данных полномочий на органы местного самоуправления, а во-вторых, отсутствие иных субъектов, уполномоченных в данной сфере согласно кодексу и иным законам (тогда как сама конструкция прав органов местного самоуправления подразумевает возможность их участия в осуществлении “чужих” полномочий).

Таким образом, следует признать, что указанные функции относятся к обязанностям органов местного самоуправления, установленным законом. И в этой связи следующий ключевой вопрос – относятся ли эти обязанности к собственным полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения или должны рассматриваться как государственные полномочия, переданные федеральным законом для осуществления органам местного самоуправления. В условиях отсутствия четкой законодательной регламентации данной проблемы, в принципе, имеет право на существование любое из приведенных толкований. Однако содержание рассматриваемых полномочий, их “локальный” характер, непосредственная связь с вопросами обеспечения жизнедеятельности населения территории обусловливают подход, согласно которому при наличии более или менее подходящих вопросов местного значения их следует рассматривать в составе таковых. Так, представляется, что закрепленные ГК РФ полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными вполне могут рассматриваться в рамках их компетенции по благоустройству территории (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ). Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) определяется как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В Методических рекомендациях по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утв. приказом Минрегиона России от 27.02.2011 № 613 (далее – Методические рекомендации Минрегиона), благоустройство территории определяется как комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.

Итак, на основании ГК РФ к полномочиям органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными домашними животными относятся:

  • содействие розыску собственника животного;
  • содействие передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого;
  • содержание и использование животного, поступившего в муниципальную собственность (при необнаружении прежнего собственника или отказе временного владельца принять его в собственность).

Поскольку ГК РФ рассматривает животных, в т. ч. безнадзорных, исключительно как имущество, то и полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными направлены на определение их дальнейшей гражданско-правовой судьбы как имущества – определение собственника и распоряжение имуществом при отсутствии собственника.

Обращает на себя внимание, что органы местного самоуправления обязаны лишь содействовать как поиску собственника, так и передаче животного во временное владение других лиц. Они не обязаны содержать обнаруженное бесхозяйное животное в период розыска собственника. В силу этого они не обязаны и учреждать организации, осуществляющие временное содержание таких животных (приюты, питомники и т. п.). Однако, как представляется, на основании этого же правового регулирования за ними следует признать право учреждать соответствующие муниципальные организации. Такая деятельность, безусловно, будет способствовать обеспечению безопасности населения, а следовательно, и благоустройству территории. Причем данное право, будучи правом по решению вопросов местного значения в сфере благоустройства, может осуществляться без учета ограничений, установленных п. 3 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ (далее ‒ БК РФ).

Кстати, функции по охране окружающей среды и защите животных относятся к видам деятельности, которыми могут заниматься социально ориентированные некоммерческие организации (подп. 3 п. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях”). В частности, подобные некоммерческие организации могут оказывать услуги по содержанию и устройству безнадзорных животных. Органы местного самоуправления со своей стороны вправе оказывать поддержку таким организациям.

В Федеральном законе от 30.03.1999 № 52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (далее – Федеральный закон № 52-ФЗ) не содержится специальных положений о безнадзорных животных и порядке обращения с ними. Однако безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в т. ч. способных повлечь летальный исход, в связи с чем мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области защиты населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения. В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона № 52-ФЗ осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов РФ. Согласно ст. 6 Федерального закона № 52-ФЗ к компетенции субъектов РФ относится в т. ч. принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, контроль за их исполнением, разработка, утверждение и реализация региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1.7.2627-10, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54, регулирование численности безнадзорных животных путем их отлова и содержания в специальных питомниках, их иммунизация против бешенства рассматриваются как мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей. Организация и проведение указанных мероприятий осуществляются при реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения и относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (п. 9.2, 9.5). Закон РФ 14.05.1993 № 4979-1 “О ветеринарии” к полномочиям субъекта РФ в области ветеринарии также относит защиту населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 3). Подпунктом 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) к ведению субъектов РФ отнесены предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий.

На этом основании в последние годы стала складываться правоприменительная практика, которая признает, что полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и соответственно к расходным обязательствам субъектов РФ (см., например, определения Верховного Суда РФ от 28.01.2010 № 32-В09-22, от 04.07.2012 № 88-АПГ12-2, письмо Минфина России от 19.09.2011 № 06-04-11/01-348).

Полный текст статьи можно прочитать в журнале "Практика муниципального управления"

Инструменты МЦФЭР-Городское хозяйство и ЖКХ:

Журнал «Практика муниципального управления» Ежемесячный журнал для руководителей и специалистов муниципальных образований Подписавшись на журнал, вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований


Мероприятия

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Посмотреть

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией





Электронная система

Можно ли за невыполнение предписания ГЖИ отделаться предупреждением?

Ответы на этот и другие вопросы вы найдете в электронной системе «Управление многоквартирным домом»

Получить доступ
ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ

Рассылка




© МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
Москва: 8 (495) 775-48-44 
Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

Получите техническую поддержку: 
по телефону: +7 (495)-937-90-82 
e-mail: sd@mcfr.ru 


  • Мы в соцсетях