Обращение с безнадзорными животными – чья сфера ответственности?

5487
У органов местного самоуправления возникает немало вопросов по поводу обращения с безнадзорными животными – их отлова, содержания, обезвреживания и компетенции муниципалитета в этой сфере.

У органов местного самоуправления возникает немало вопросов по поводу обращения с безнадзорными животными – их отлова, содержания, обезвреживания и компетенции муниципалитета в этой сфере.

В настоящее время отсутствует целостное регулирование вопросов обращения с безнадзорными животными, включая разграничение компетенции органов публичной власти разных уровней в данной сфере. В связи с этим существует известная правовая неопределенность, порождающая трудности на практике. На рассмотрении Государственной Думы находится законопроект № 458458-5 “Об ответственном обращении с животными”, которым предполагается урегулировать в т. ч. указанные проблемы. Законопроект был принят в первом чтении 23 марта 2011 г. и с тех пор остается без движения.

Сейчас, когда вопросы обращения с безнадзорными животными специально не регламентируются, проблема определения компетенции органов власти в этой сфере решается в зависимости от того, рассматривается ли эта функция в рамках благоустройства территории или санитарно-эпидемиологического благополучия.

Напрямую безнадзорные животные упоминаются только в гражданском законодательстве в разрезе права собственности. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее ‒ ГК РФ) органы местного самоуправления наряду с полицией обязаны содействовать розыску собственника животного, а также передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого (ст. 230 ГК РФ).

Кроме того, предусмотрено возникновение права муниципальной собственности на безнадзорное животное: это происходит при необнаружении собственника в течение шести месяцев и отказе лица, содержавшего животное в это время, от приобретения его в собственность. В этом случае порядок использования животного определяется органом местного самоуправления (ст. 231 ГК РФ).

Надо сказать, что в Федеральном законе от 06.10 2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) указание на подобные полномочия органов местного самоуправления отсутствуют, и это создает известную неопределенность в вопросе о порядке их исполнения. Как известно, вопросы местного значения определяются только указанным федеральным законом, а полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления иными федеральными законами и не подпадающие под перечень вопросов местного значения, могут рассматриваться либо как делегированные государственные полномочия, либо как права по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения (ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ).

Первое означает, что такие полномочия обязательны к исполнению только в случае, если федеральным законом о бюджете предусмотрены субвенции на их осуществление (ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), чего, как известно, в рассматриваемом случае нет.

Второе означает, что осуществление данных функций является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется ими исключительно за счет собственных средств (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

В этой связи возможен следующий алгоритм рассуждений. Закрепление в ГК РФ полномочия по обращению с безнадзорными животными в качестве прав органов местного самоуправления представляется неверным. Об этом свидетельствуют, во-первых, императивные формулировки кодекса при возложении данных полномочий на органы местного самоуправления, а во-вторых, отсутствие иных субъектов, уполномоченных в данной сфере согласно кодексу и иным законам (тогда как сама конструкция прав органов местного самоуправления подразумевает возможность их участия в осуществлении “чужих” полномочий).

Таким образом, следует признать, что указанные функции относятся к обязанностям органов местного самоуправления, установленным законом. И в этой связи следующий ключевой вопрос – относятся ли эти обязанности к собственным полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения или должны рассматриваться как государственные полномочия, переданные федеральным законом для осуществления органам местного самоуправления. В условиях отсутствия четкой законодательной регламентации данной проблемы, в принципе, имеет право на существование любое из приведенных толкований. Однако содержание рассматриваемых полномочий, их “локальный” характер, непосредственная связь с вопросами обеспечения жизнедеятельности населения территории обусловливают подход, согласно которому при наличии более или менее подходящих вопросов местного значения их следует рассматривать в составе таковых. Так, представляется, что закрепленные ГК РФ полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными вполне могут рассматриваться в рамках их компетенции по благоустройству территории (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ). Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) определяется как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В Методических рекомендациях по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утв. приказом Минрегиона России от 27.02.2011 № 613 (далее – Методические рекомендации Минрегиона), благоустройство территории определяется как комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.

Итак, на основании ГК РФ к полномочиям органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными домашними животными относятся:

  • содействие розыску собственника животного;
  • содействие передаче задержанного животного для временного (до обнаружения собственника) содержания лицам, имеющим необходимые условия для этого;
  • содержание и использование животного, поступившего в муниципальную собственность (при необнаружении прежнего собственника или отказе временного владельца принять его в собственность).

Поскольку ГК РФ рассматривает животных, в т. ч. безнадзорных, исключительно как имущество, то и полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными направлены на определение их дальнейшей гражданско-правовой судьбы как имущества – определение собственника и распоряжение имуществом при отсутствии собственника.

Обращает на себя внимание, что органы местного самоуправления обязаны лишь содействовать как поиску собственника, так и передаче животного во временное владение других лиц. Они не обязаны содержать обнаруженное бесхозяйное животное в период розыска собственника. В силу этого они не обязаны и учреждать организации, осуществляющие временное содержание таких животных (приюты, питомники и т. п.). Однако, как представляется, на основании этого же правового регулирования за ними следует признать право учреждать соответствующие муниципальные организации. Такая деятельность, безусловно, будет способствовать обеспечению безопасности населения, а следовательно, и благоустройству территории. Причем данное право, будучи правом по решению вопросов местного значения в сфере благоустройства, может осуществляться без учета ограничений, установленных п. 3 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ (далее ‒ БК РФ).

Кстати, функции по охране окружающей среды и защите животных относятся к видам деятельности, которыми могут заниматься социально ориентированные некоммерческие организации (подп. 3 п. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ “О некоммерческих организациях”). В частности, подобные некоммерческие организации могут оказывать услуги по содержанию и устройству безнадзорных животных. Органы местного самоуправления со своей стороны вправе оказывать поддержку таким организациям.

В Федеральном законе от 30.03.1999 № 52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (далее – Федеральный закон № 52-ФЗ) не содержится специальных положений о безнадзорных животных и порядке обращения с ними. Однако безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в т. ч. способных повлечь летальный исход, в связи с чем мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области защиты населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения. В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона № 52-ФЗ осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов РФ. Согласно ст. 6 Федерального закона № 52-ФЗ к компетенции субъектов РФ относится в т. ч. принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, контроль за их исполнением, разработка, утверждение и реализация региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1.7.2627-10, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 № 54, регулирование численности безнадзорных животных путем их отлова и содержания в специальных питомниках, их иммунизация против бешенства рассматриваются как мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей. Организация и проведение указанных мероприятий осуществляются при реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения и относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (п. 9.2, 9.5). Закон РФ 14.05.1993 № 4979-1 “О ветеринарии” к полномочиям субъекта РФ в области ветеринарии также относит защиту населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 3). Подпунктом 5 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) к ведению субъектов РФ отнесены предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий.

На этом основании в последние годы стала складываться правоприменительная практика, которая признает, что полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и соответственно к расходным обязательствам субъектов РФ (см., например, определения Верховного Суда РФ от 28.01.2010 № 32-В09-22, от 04.07.2012 № 88-АПГ12-2, письмо Минфина России от 19.09.2011 № 06-04-11/01-348).

Полный текст статьи можно прочитать в журнале "Практика муниципального управления"

Инструменты МЦФЭР-Городское хозяйство и ЖКХ:

Журнал «Практика муниципального управления» Ежемесячный журнал для руководителей и специалистов муниципальных образований Подписавшись на журнал, вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований


Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль