Оформление передачи полномочий и их реализация на муниципальном уровне: анализ судебной практики

14129
В законодательном пространстве постоянно идут процессы уточнения предметов ведения муниципальных образований и, следовательно, перераспределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

В ряде материалов, опубликованных в журнале «Практика муниципального управления», мы уже обращались к схожей теме судебных споров из межбюджетных отношений[1], однако проблемы исполнения переданных полномочий и их финансирования в полном объеме на уровне муниципальных образований получают свое развитие и подлежат дальнейшему изучению.

Следует обратить внимание, что проблемы возникают чаще всего не столько при определении круга передаваемых полномочий, а при исполнении конкретных обязательств, вытекающих из реализации переданных району, поселению или городскому округу полномочий. Иногда возникают судебные процессы по оспариванию собственно нормативных актов, регулирующих отношения по финансированию переданных полномочий.

Подробнее разобраться в теме вы можете на наших курсах повышения квалификации:

Однако на практике возникают вопросы по оформлению передачи полномочий и дальнейшей реализации заключенных соглашений, поэтому встречаются примеры, когда муниципальные образования по какой-либо причине обращаются в суд по поводу самих соглашений по передаче полномочий либо актов, возлагающих на них какие-либо полномочия. Таким образом, возникает конфликт между двумя публично-правовыми образованиями на уровне местного самоуправления по поводу передачи полномочий или их исполнения.

Например, существует практика по требованиям признать недействительным соглашение о передаче части полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района.

Пример

Ярким примером такого спора может быть постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.04.2012 по делу № А10-3123/2011. Муниципальный район обратился в арбитражный суд с заявлением к городскому поселению о признании соглашения о передаче части полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района расторгнутым и недействующим.

Суды трех инстанций отказали в удовлетворении требований, т. е. поддержали позицию поселения.

При этом при обосновании отказа суды отмечали, что:

- заключение соглашения было согласовано решениями представительных органов местного самоуправления и поселения, и района;

- в соглашении было указано, что поселение передает, а район принимает и осуществляет полномочия, перечисленные в п. 2.1 соглашения.

Как указано в документе, передача полномочий производится в интересах социально-экономического развития поселения и с учетом возможности эффективного их осуществления органами местного самоуправления муниципального района.

Разумеется, в документе были подробно перечислены все переданные полномочия. Для осуществления полномочий поселение из своего бюджета должно было предоставить бюджету муниципального района субвенции, определяемые согласно п. 3.1 соглашения, в соответствии с объемами и источниками выделенных бюджетных ассигнований в размере 600 тыс. руб., причем полномочия считаются переданными с момента получения муниципальным районом финансовых средств, необходимых для их осуществления. В свою очередь муниципальный район должен был осуществлять переданные полномочия, принять переданное имущество, предоставлять запрашиваемую информацию, связанную с выполнением переданных полномочий, и т. п.

Для справки

Органы местного самоуправления района несут ответственность за осуществление переданных им полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены финансовыми средствами. В случае неисполнения органами местного самоуправления поселения вытекающих из соглашения обязательств по финансированию осуществления органами местного самоуправления района переданных ему полномочий органы местного самоуправления района вправе требовать расторжения данного соглашения, уплаты неустойки в размере 0,1% от суммы субвенций за отчетный год, а также возмещения понесенных убытков в части, не покрытой неустойкой.

Действие соглашения было рассчитано на год, документ подлежал пролонгации ежегодно, если одна из сторон до 1 декабря текущего года не заявит письменно о его расторжении, при условии, что в бюджете поселения на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций.

Кроме того, в соглашении было отмечено, что осуществление полномочий может быть прекращено досрочно по инициативе одной из сторон, в случаях, если их осуществление становится невозможным либо при сложившихся условиях эти полномочия могут быть наиболее эффективно осуществлены органами местного самоуправления поселения самостоятельно, при условии уведомления органов местного самоуправления муниципального района стороны не менее чем за один календарный месяц и возмещения им убытков, связанных с досрочным расторжением договора.

Таковы были условия соглашения, которое по требованию муниципального района должно было быть признано расторгнутым.

Муниципальный район письмом, написанным в ответ на уведомление об уточнении бюджетных ассигнований на следующий год, сообщил об исполнении всех обязательств, принятых соглашением о передаче части полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района, и уведомил о досрочном расторжении соглашения. Комиссией по законности, регламенту и уставу совета депутатов муниципального района было отказано в признании соглашения недействующим, и срок действия соглашения был продлен еще на один год, что повлекло за собой обязанность района осуществлять часть полномочий по вопросу организации тепло-водо-снабжения, водоотведения населения поселения.

После этого решения муниципальный район обратился в суд.

Суды отказали заявителям в связи с тем, что ими не было доказано полное исполнение переданных полномочий. При этом было указано, что расторжение соглашения неразрывно связано с внесением соответствующих изменений в бюджет, поэтому должно быть согласовано с представительными органами района и поселения, однако доказательств согласования расторжения не представлено.

Кроме того, в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

- контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

На основании ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ), указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в т. ч. досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Осуществление полномочий может быть прекращено досрочно по инициативе одной из сторон соглашения, в случае, если их осуществление становится невозможным либо при сложившихся условиях эти полномочия могут быть наиболее эффективно осуществлены органами местного самоуправления поселения самостоятельно, при условии уведомления органов местного самоуправления муниципального района стороны не менее чем за один календарный месяц и возмещения им убытков, связанных с досрочным расторжением договора.

Как указал суд, отказывая в удовлетворении заявленных требований, у сторон отсутствуют основания для расторжения соглашения, которое неразрывно связано с внесением соответствующих изменений в бюджет, в связи с чем что? должно быть согласовано с представительными органами района и поселения, а такие доказательства не были представлены суду.

В другом деле (см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.04.2012 по делу № А26-822/2011) администрация муниципального района обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным как не соответствующим положениям Федерального закона № 131-ФЗ решения Совета муниципального района Республики Карелия «О приеме отдельных полномочий администрацией муниципального района на 2011 год». После прохождения дела через несколько инстанций решение Совета признано соответствующим Федеральному закону № 131-ФЗ.

Администрация указывала на то, что решение было принято Советом с превышением его полномочий, а исполнение решения повлечет дополнительные финансовые затраты администрации, поскольку в этом акте администрации было поручено принять к исполнению отдельные полномочия в соответствии с решениями сессий советов сельских поселений муниципального района и в целях организации надлежащего исполнения переданных полномочий заключить соглашения с органами местного самоуправления данных сельских поселений.

Суды сочли эти требования необоснованными, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования.

Далее в судебном акте была ссылка на ту же норму, что и в предыдущем деле, – ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

Согласно ст. 142.5 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ, бюджетам муниципальных районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.

Уставом муниципального района предусмотрено, что в исключительной компетенции Совета находится осуществление полномочий, отнесенных к его ведению федеральным законодательством, законодательством субъекта РФ, данным уставом, а также решениями Совета. Оспариваемым решением было поручено в соответствии с решениями сессий советов сельских поселений муниципального района принять к исполнению отдельные полномочия данных поселений и заключить с ними соответствующие соглашения.

В суде было подтверждено материалами, что администрацией района были заключены соглашения с сельскими поселениями о передаче соответствующих полномочий, реализация которых осуществляется за счет межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. При этом судом было установлено, что, принимая оспариваемое решение, Совет действовал в рамках имеющихся у него полномочий, а довод администрации о том, что исполнение этого решения повлечет ее дополнительные затраты, не обоснован.

Таким образом, администрация заключала подобные соглашения, но при этом оспаривала соответствующий муниципальный правовой акт, которым является решение Совета. Для подобного оспаривания существует определенный порядок, закрепленный в Федеральном законе № 131-ФЗ и Арбитражно-процессуальном кодексе РФ (далее – АПК РФ), и он не был, по мнению суда, соблюден заявителем.

 

[1] См.: Яговкина В.А. Судебная практика арбитражных судов по спорам из межбюджетных отношений // Практика муниципального управления. 2012. № 1.

ПОЛНОСТЬЮ статью можно прочитать в майском номере журнала "Практика муниципального управления" 

Инструменты МЦФЭР-Городское хозяйство и ЖКХ:

Журнал «Практика муниципального управления» Ежемесячный журнал для руководителей и специалистов муниципальных образований Подписавшись на журнал, вы получите актуальную информацию об успешном опыте работы муниципальных образований


Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Мероприятия

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Посмотреть

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией




    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА

    ВСЁ ДЛЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВАЭЛЕКТРОННЫЙ КАТАЛОГ
    НАШИ ПАРТНЁРЫНАШИ ПАРТНЁРЫ




    © МЦФЭР, 2006-2016. Все права защищены.

    По вопросам подписки обращайтесь по телефонам: 
    Москва: 8 (495) 775-48-44 
    Другие регионы: 8 (800) 775-48-44 

    Получите техническую поддержку: 
    по телефону: +7 (495)-937-90-82 
    e-mail: sd@mcfr.ru 

    
    • Мы в соцсетях
    Вы - работник сферы ЖКХ? Зарегистрируйтесь!

    Регистрация бесплатная и займет всего 1 минуту!
    После регистрации вы сможете:

    • читать любые статьи сферы ЖКХ на нашем сайте!
    • бесплатно подписаться на ежедневные новости по жилищно-коммунальному и городскому хозяйству
    • оставлять комментарии к материалам
    • задавать вопросы экспертам

    Оставайтесь с нами!
    с заботой о Вас, портал Городское хозяйство и ЖКХ

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль